Inleiding
Drones; het is wellicht (nog) te voorbarig om te stellen dat deze apparaten niet uit ons straatbeeld zijn weg te denken, maar het is wel een juiste constatering dat ze ons op vele plekken om de oren vliegen. Zo tref je de vliegers regelmatig bij grote evenementen, worden ze veelvuldig gebruikt voor imponerende foto- en filmshoots en worden er zelfs drone-races gehouden. U heeft wellicht ook opgevangen dat een drone begin april jl. bijna voor een ongeluk heeft gezorgd met drie vliegtuigen op Schiphol. Leden van de partijen CDA en D66 pleitten door dit bijna ongeval dan ook voor strengere drone-regelgeving. Maar, hoe zit het eigenlijk met de huidige regelgeving voor deze vehikels? Omdat de drone een volledig nieuwe deelnemer zou zijn aan de luchtvaart en er weinig ervaring was met het apparaat, was gekozen voor een gefaseerde introductie van de regelgeving. Om deze reden staat deze regelgeving nu dan ook op wat losse schroeven. Sinds de inwerktreding van de eerste ‘fase’ van deze regelgeving, hebben wel wat wijzigingen plaatsgevonden. Deze wijzigingen zullen hieronder kort worden aangestipt. Tot slot zal worden besloten met de vraag of de Nederlandse wetgeving dit vliegende gevaarte wel kan bijbenen.  

De eerste stappen van de regelgeving en de internetconsultatie
Op 20 juni 2013 is door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu voor de eerste keer regelgeving vastgesteld met betrekking tot (beroepsmatig) gebruik van drones.[1] Deze regelgeving is op 2 juli 2013 in werking getreden. De hoofdreden om deze op te stellen was de veiligheid van luchtruimgebruikers en van mensen op de grond. Bij het opstellen van de regelgeving, was het te verwachten risico voor derden van de operatie met een drone de belangrijkste factor die beschouwd werd. De kern van de regelgeving was het garanderen van een veilige operatie, uitgevoegd door een capabel bedrijf, met een betrouwbaar systeem en een competente piloot. Om bij deze gefaseerde introductie zoveel mogelijk partijen te betrekken (ook om  het ‘nieuwe’ en vrij onbekende karakter van de drone goed te doorgronden), is de conceptregelgeving in oktober en november 2014 ter internetconsultatie aangeboden. Diverse belanghebbenden en andere betrokkenen hebben kunnen reageren op de conceptregelgeving. Kortgezegd kwam hieruit naar voren dat degenen die beroepsmatig gebruik maakten van de drones – hierbij ging het met name om journalisten en fotografen – zich in grote mate voelden benadeeld. Voor beroepsmatig gebruik (en aldus niet voor particulier gebruik) moesten er vergunningen en ontheffingen worden aangevraagd. Zo moest men in het bezit zijn van een certificaat: het ROC (Remotely Piloted Aircraft System operator certificate).  Een ROC kon worden behaald bij het voldoen aan de volgende voorwaarden:  

• De drone-piloot heeft een brevet; 
• De drone heeft een bewijs van luchtwaardigheid (BvL); 
• De drone-piloot dient een operations manual te schrijven en deze dient te zijn goedgekeurd.     

Daarnaast was per vlucht een ontheffing nodig van de provincie, een zogeheten TUG-ontheffing (waarbij TUG staat voor Tijdelijk en Uitzonderlijk Gebruik). De regels hiervoor zouden verschillen per provincie. De aanvraag diende een aantal weken van tevoren te worden gedaan: in de praktijk kon dit tot zes weken duren, wat met name voor bijvoorbeeld journalisten voor onwerkbare situaties zorgde.  

Tweede stap: in acht nemen van de reacties op de internetconsultatie
Bij deze internetconsultatie hebben belanghebbenden zich kritisch uitgelaten over deze eisen: deze zouden de situatie voor beroepsmatig gebruik onwerkbaar maken, zowel wat de administratieve- als wat de uitvoeringslasten betreft.[2] Met name de aanvraag voor een TUG-ontheffing zou deze onwerkbaarheid veroorzaken. Verder werd ook verontwaardigd gereageerd op het onderscheid van regelgeving voor enerzijds beroepsmatig en anderzijds particulier gebruik. Vanaf 1 juli 2015 is in het kader van de nieuwe regelgeving een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) en een Ministeriële Regeling in werking getreden, waarbij rekening is gehouden met de reacties op de internetconsultatie. In de AMvB zijn de kaders voor operaties met drones vastgelegd, zoals het vereiste van vergunningen voor de piloot. Er is in de AMvB gekozen voor de eis voor een ontheffing voor het vertrekken van een terrein dat geen luchthaven is – de TUG-ontheffing – te schrappen.[3] De voornaamste reden voor deze schrapping was gelegen in de reacties die in de internetconsultaties naar voren kwamen. Er diende echter wel nog steeds door de piloot een ROC te worden behaald. De regels die hieromtrent relevant zijn staan sinds 1 juli 2015 opgesomd in o.a. het Besluit met regels voor- en de Regeling op afstand bestuurde luchtvaartuigen van toepassing.[4] Tegelijkertijd is er ook ruimte om onder voorwaarden ontheffingen te kunnen verlenen aan bepaalde piloten. Denk hierbij in eerste instantie aan het operaties van politie en hulpdiensten boven gebouwen, haven- en industriegebieden, boven mensenmenigten en buiten de daglichtperiode tijdens calamiteiten. Particulier gebruik van drones valt op dit moment onder de Regeling modelvliegen, aldus een andere regeling dan waar beroepsmatig gebruik onder valt. Voor dit gebruik gelden vanaf de regelgeving van 1 juli 2015 de volgende eisen:

• niet hoger vliegen dan 120 meter boven de grond of het water[5]; 
• niet boven mensenmenigten of aaneengesloten bebouwing vliegen; 
• niet in het donker vliegen; 
• niet binnen het plaatselijke verkeersleidings-gebied van een gecontroleerde civiele of militaire luchthaven vliegen; 
• niet binnen een straal van 3 kilometer rondom een ongecontroleerde luchthaven vliegen; 
• altijd in het zicht van de vlieger zijn; 
• altijd voorrang geven aan vliegtuigen, helikopters, zweeftoestellen, luchtschepen en al het andere luchtverkeer.     

U las het hierboven goed, binnen de regelgeving wordt een onderscheid gemaakt tussen beroepsmatig en particulier gebruik en de regelgeving voor de laatstgenoemde is aanzienlijk minder streng. Is een dergelijk onderscheid terecht? Bij de eerder genoemde internetconsultatie vonden vele belanghebbenden van niet; het onderscheid zou discriminerend zijn. Waarom zouden de strenge veiligheidseisen – die bovendien een hoop geld kosten om tegemoet te komen – slechts gelden voor beroepsmatig gebruik? Terwijl de kans ook aanwezig is dat bij particulier gebruik de openbare veiligheid in gevaar kan worden gebracht.  

Onderscheid particulier en beroepsmatig, terecht?
De voornaamste reden om dit onderscheid te maken, was gelegen in de kans tot het veroorzaken van ongelukken. De regeling is geschreven in de tijd dat drones particulier vooral bij drone- of modelvliegtuigverenigingen werden gevlogen. Dit gebeurde in beginsel in beperkte gevallen en hierdoor was het aantal ongelukken summier. De praktijk toonde toentertijd dat de meeste incidenten zouden kunnen plaatsvinden bij beroepsmatig gebruik omdat vooral dit gebruik toegenomen was en zou gaan nemen.[6] Het was hierom een weloverwogen beleidskeuze geweest om in beginsel onderscheid te maken tussen beroepsmatig en particulier gebruik. De tijden zijn echter veranderd. Het gebruik van drones, door zowel particulieren als professionals, is in grote mate toegenomen. Drones zijn inmiddels toegankelijk voor iedereen in Nederland: de prijzen zijn relatief laag en de verschillende varianten zijn uitgebreid (u kunt online al een mini-drone die precies in uw handpalm past kopen voor slechts €16,95!). Deze ontwikkelingen hebben zich niet alleen in Nederland doen voelen, in andere delen van Europa klonken ook vergelijkbare geluiden. Hierom heeft het European Aviation Safety Agency (EASA) per 31 juli 2015 op verzoek van de Europese Commissie een document ter consultatie uitgebracht over een regelgevingskader voor drones waarin plannen voor een nieuwe drone-verordening uiteen zijn gezet. [7] EASA stelt daarin voor om alle drones op EU-niveau te reguleren; de grens van 150 kg – de grens die momenteel geldt voor Unierechtelijke harmonisatie van drone-regelgeving in de lidstaten –  verdwijnt.  Verder is er op Unie-niveau besloten om een nieuwe koers uit te zetten waarbij het onderscheid tussen beroepsmatig en particulier niet relevant meer is en dat eisen met betrekking tot vergunningen voor hele kleine drones worden losgelaten. Naar verwachting zal deze verordening in 2018 van kracht zijn. Nederland wil aansluiten bij deze tendens en zo zorgen voor een soepele overgang naar de toekomstige Europese regulering. Een bijkomend voordeel is dat met deze veranderingen aan een aantal reacties tijdens de internetconsultatie van de conceptregelgeving alsnog tegemoet gekomen kan worden. ILT en KLPD zijn gevraagd om een incidentrapportage te maken over het gebruik van drones in 2014. Daaruit blijkt dat er in 2014 met drones 20 incidenten hebben plaatsgevonden, waarvan de meeste zijn veroorzaakt door recreanten. Dit is mede een aanleiding om ook de regelgeving voor het particuliere gebruik van drones te herzien.  

En nu?
Op 30 april 2015 is door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu – mede door bovenstaande Europese ontwikkelingen en de reacties op de internetconsultatie – een nieuw beleidsvoornemen over drone-regelgeving ter consultatie gepubliceerd.[8] Het plan is om – onder andere – het huidige onderscheid in de Nederlandse regelgeving te vervangen door drie groepen drones:

• Een categorie mini-drones (tot 4 kg) die op relatief korte afstand van de gebruiker/piloot vliegen. Deze groep vormt een relatief klein risico voor derden en wordt waarschijnlijk gevrijwaard van vergunningen; 
• De categorie modelvliegtuigen. Deze groep omvat de 'klassieke modelvliegers', die binnen een aangewezen modelvliegtuigterrein c.q. modelvliegluchtruim de hobby uitoefenen;  
• De categorie van lichte drones (tot max 150 kg op grotere afstand); 
• De categorie van drones boven de 150 kg wordt behelst door EU-regelgeving. 

Bij deze categorisering is het onderscheid tussen beroepsmatig en particulier gebruik niet meer van belang en zal het leiden tot een situatie in de regelgeving waarin modelvliegen met drones boven de 4 kg alleen nog in verenigingsverband en boven modelvliegterreinen is toegestaan. Elk ander gebruik, of het nu particulier of beroepsmatig is, zal gelijk worden behandeld. Bij dit voorstel is ook rekening gehouden met de informatie van het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen (ABL) en de afdeling Luchtvaart van de Landelijke Eenheid van de politie, zoals op 23 juni 2015 gepubliceerd over incidenten met drones in 2012-2014[9], waarin naar voren kwam dat het overgrote deel van de incidenten wordt veroorzaakt door particulieren. De termijn voor deze regelgeving was gesteld op 1 oktober 2015. Nu, deze is helaas niet gehaald. In een kamerbrief schreven de Minister van Veiligheid en Justitie, de toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur en de Minister van Economische Zaken dat “(…) we ons momenteel midden in de fase bevinden waarin voortschrijdende technologie leidt tot steeds meer toepassingen voor drones, terwijl de samenleving er nog niet aan gewend is.”[10] Hierom dient er meer tijd te worden genomen om deze regelgeving in werking te doen treden, om geen onnodige, overhaaste beslissingen te nemen. De termijn is om onder andere deze redenen voor onbepaalde tijd uitgesteld. Een bijkomende reden voor dit uitstel is gelegen in het feit dat de Kamer heeft gevraagd voor regelgeving die wat duurzamer zal zijn dan bij de vorige twee pogingen bleek te zijn: in de nieuwe regelgeving zouden ‘onomkeerbare stappen’ moeten worden gezet.[11]  

De drones vliegen de wetgeving voorbij…
Concluderend: de Nederlandse wetgeving kan deze vliegende gevaartes (nog) niet bijbenen. De drone-ontwikkelingen doen zich in een rap tempo voor. De wetgeving wil zeker volgen; regelgeving wordt voorbereid, internetconsultaties worden gehouden en er hier wordt actief op gereageerd en op Europees vlak worden steeds meer stappen gezet. Maar toch wordt de eindstreep uiteindelijk eerder door de drone gehaald dan door de wetgeving, wat wel te verwachten was (gezien het wel een gebruikelijke tendens is dat de technologie de wet voor is, ook welk vlak dan ook). Het onderscheid in regelgeving tussen beroepsmatig en particulier gebruik is zodoende ook nog intact, wat eventueel kan zorgen voor interessante rechtszaken tegen de Staat over de vraag of er sprake is van ongerechtvaardigde discriminatie. Dit kan dus ook nog wel een staartje hebben… Laten we in ieder geval hopen dat deze vliegende monsters niet voor meer (bijna) ongelukken in de buurt van vliegvelden (of op andere plekken) zullen zorgen zoals aan het begin van april het geval was. Vermeldenswaardig is wel dat drones zelfs op basis van de huidige regelgeving zich niet op vliegveld-terreinen mogen bevinden. Dus of zulk ongein van zogeheten ‘cowboys’[12] wordt tegengegaan door strengere drone-regelgeving waar onder andere het CDA en D66 voor pleitten, is maar de vraag.                                              

[1] In deze bijdrage wordt met ‘beroepsmatig gebruik’  met name gedoeld op gebruik door niet-handhavings- of opsporingsambtenaren, dus te denken valt aan gebruik door journalisten en fotografen etc.
[2] Zie Regeling van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 23 april 2015, Stcrt. 2015, 12034, p. 12.
[3] Ibid.
[4] Voor de concrete eisen voor het behalen van een ROC zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/drone/in...
[5] Voor modelvliegtuigen die vliegen bij een vereniging die is aangesloten bij de Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart of de Federatie Limburgse Radio Controle Vliegers geldt een maximumhoogte van 300 meter boven hun modelvliegterreinen.
[6] WODC-Rapport, Het gebruik van drones, 2015, p. 60 e.v.
[7] https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/drone/in...
[8] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30806, nr. 29.
[9] https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/drone/in...
[10] Tweede Kamer, vergaderjaar 2014-2015, Kamerstuk 30806, nr. 31.
[11] Ibid., p. 6. [12] De geuzennaam voor illegale drone-piloten.