Leiden Law Clinic over ‘Treinen zonder toiletten’

Hoe toegankelijk is het Nederlandse openbaar vervoer eigenlijk?    

Een trein die niet rijdt, een trein die een halfuur te laat komt, stakingen van de schoonmakers, geen zitplaatsen; elke student ergert zich weleens aan de dagelijkse gang van zaken in het Nederlandse treinvervoer. Onze OV-ergernissen stellen echter weinig voor vergeleken met de situatie waarin vele chronische zieken en gehandicapten zich bevinden. Er zijn tal van redenen die maken dat toegang tot de trein voor hen niet langer mogelijk is. Voor mensen met een functiebeperking, zoals rolstoelgebruikers of visueel beperkten, worden gelukkig steeds vaker oplossingen bedacht. Zo zorgen de assistentie van een NS-medewerker en de verlaagde instapmogelijkheden bij de trein ervoor dat deze mensen toch zorgeloos kunnen reizen.[1]  

Helaas zijn de vervoersmaatschappijen één groep mensen, de afgelopen jaren, vergeten. Het betreft de mensen met chronische blaas-en darmproblemen en multiple sclerose (MS).[2] Zij ondervinden er veel last van dat er treinen zonder toiletten rijden. Het brengt ze in angstige of zelfs gevaarlijke situaties, waardoor hun actieradius en daarmee hun sociale leven, opleidingsmogelijkheden en carrière ernstig worden beperkt. Voor hen betekent een trein zonder toilet dan ook een ontoegankelijke trein. Tegelijkertijd is het lastig de vervoersmaatschappijen hierop aan te spreken.  

Leiden Law Clinic
Het Public Interest Litigation Project (het PILP) van het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten heeft zich hun belangen aangetrokken.[3] Het PILP heeft, in het kader van een Law Clinic [4], een aantal studenten van de Universiteit Leiden ingeschakeld om aan het dossier Treinen zonder toilet te werken.[5]  Onder leiding van hoogleraar Alex Geert Castermans, promovendus Ruben de Graaff en projectcoördinator Jelle Klaas hebben de studenten de juridische mogelijkheden voor de benadeelde burgers onderzocht. De kernvraag is of  de vervoerders in rechte kunnen worden gedwongen toiletten in treinen aan te brengen. Verder is het de vraag of het VN-Gehandicaptenverdrag van 2006 hierbij een rol kan spelen.
De studenten hebben verschillende grondslagen bestudeerd waar een eventuele procedure op kan worden gebaseerd. Daarbij hebben zij een breed juridisch kader geschetst, waarbij het Nederlandse, Europese en internationale recht is betrokken. Ook hebben zij de feiten en ontwikkelingen op het gebied van treinen zonder toiletten in kaart gebracht. De activiteiten hebben geleid tot een interessante bijeenkomst bij het College voor de Rechten van de Mens op 26 januari 2016, waarbij vertegenwoordigers van belanghebbendenorganisaties (Rover, IederIn) en advocaten met een achtergrond in het spoorrecht en het procederen voor algemene belangen aanwezig waren. De bevindingen zijn uiteindelijk gepresenteerd in een advies, dat zij aan het PILP hebben uitgebracht.      
Het project is niet alleen inhoudelijk en organisatorisch uitermate leerzaam is geweest, maar heeft ook ons ook geleerd dat problemen die aanvankelijk  van geringe omvang lijken bij nader onderzoek veelomvattend kunnen zijn, zowel feitelijk als juridisch. In dit artikel willen wij graag dieper ingaan op de situatie waarin een aanzienlijke groep mensen zich dagelijks bevindt.  
Treinen zonder toiletten
In 2010 werden de eerste sprinters zonder toilet in gebruik genomen door de NS. Vanuit het oogpunt van kostenbesparing werd besloten om tot aankoop van sprinters zonder toiletten over te gaan. De NS stelde dat het weghalen van de toiletten de treinen ook veiliger zou maken en dat een toilet tijdens de korte trajecten bovendien overbodig zou zijn. Dit, terwijl met een sprinter een reis van anderhalf uur, zonder tussenstops, kan worden afgelegd.  

De plannen van de NS stuitten meteen op grote verontwaardiging van burgers en belangenorganisaties. Het burgerinitiatief Treinen met Toiletten (TMT) heeft sindsdien actie gevoerd om de toiletten weer terug te krijgen in de trein. Onder druk van TMT, andere maatschappelijke organisaties en de politiek leek het gebrek aan toiletten in de trein, aanvankelijk, spoedig te worden verholpen. Door verschillende landelijke moties is bereikt dat de toiletten terug zullen komen in de trein.[6]  

In september 2014 schreef de toenmalige Staatssecretaris van Infrastructuur Wilma Mansveld aan de Tweede Kamer dat alle Sprinters in 2021 een toilet aan boord zullen hebben.[7] De NS gaf hierop aan pas in 2018 te zullen starten met het plaatsen van toiletten. Het resultaat is dat voor verscheidende groepen mensen in onze maatschappij het treinvervoer nog  jaren effectief ontoegankelijk zal blijven.     

Provincie Gelderland
Het treinvervoer is echter niet alleen een verantwoordelijkheid van de landelijke overheid en de NS. Ook regionale overheden en vervoerders spelen een rol. Op het traject Arnhem-Winterswijk, één van drukste regionale spoorlijnen, rijden de regionale vervoerders vanaf 9 december 2012 met nieuwe treinen zonder toiletten. Terwijl er in september 2011 een motie is aangenomen die voorschrijft dat de treinen met toiletten moeten rijden, ontbeert de concessie enige verplichting tot het inbouwen van toiletten in de treinen.[8]  De huidige concessie geldt tot 2021. Hierna zal opnieuw een aanbesteding worden gedaan, waarbij nieuwe eisen kunnen worden gesteld aan de vervoerders. Gelderland zal dan pas de verplichting tot het inbouwen van toiletten in treinen op kunnen nemen in haar overeenkomst, hetgeen betekent dat de netelige situatie op het traject Arnhem-Winterswijk nog vijf jaren voortduurt.  

Het is lastig iemand te verplichten tot iets dat hij niet is overeengekomen. Toch valt er wat voor te zeggen om deze situatie aan te pakken. De andere provincies hebben de concessiehouders immers wel weten te verplichten tot het inbouwen van toiletten. De uitdaging is om, ondanks het ontbreken van de verplichting in de concessie, een manier te vinden om te bewerkstelligen dat ook in de treinen in de Achterhoek  een toilet aanwezig is.    

De reikwijdte van het begrip ‘toegankelijkheid’ in het openbaar vervoer
Hoe dient de toegankelijkheid van het openbaar vervoer nu juridisch beoordeeld te worden? Toegankelijkheid speelt in de gelijkebehandelingswetgeving een belangrijke rol. Het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap (hierna: Het Verdrag) kan relevant zijn voor de kwestie inzake treinen zonder toiletten.  

Op 13 december 2006 hebben de staten aangesloten bij de Verenigde Naties het Verdrag aangenomen. De doelstelling van het Verdrag is het ‘bevorderen, beschermen en waarborgen van de rechten van mensen met een handicap’. Zoals blijkt uit artikel 1 van het Verdrag, omvat het begrip handicap alle beperkingen die personen kunnen beletten ‘volledig, effectief en op voet van gelijkheid met anderen te participeren in de samenleving’. Hierbij valt zowel lichamelijke als aan psychische beperkingen te denken. Om de doelstelling uit het Verdrag te verwezenlijken bevat het Verdrag verscheidende verplichtingen. Hoewel het de rechten van personen met een handicapt vastlegt, zijn er geen geheel nieuwe rechten in opgenomen. Het Verdrag kan dan ook worden gezien als enerzijds de uitwerking van reeds bestaande rechten voor mensen met een lichamelijke en/of psychische beperking en anderzijds de uitwerking van verplichtingen voor de overheid.  

Inmiddels hebben de meeste Europese landen het Verdrag geratificeerd. Hoewel Nederland het Verdrag bijna negen jaar geleden (op 30 maart 2007) heeft ondertekend, laat de ratificatie nog altijd op zich wachten. Na lang onderhandelen heeft de Tweede Kamer  21 januari jl. eindelijk ingestemd met de ratificatie van het Verdrag.[9] Het wetsvoorstel tot Goedkeuring van het Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap dient nu nog aangenomen te worden door de Eerste Kamer. De verwachting is dat dit spoedig zal gebeuren. Ondertussen is het de Nederlandse overheid niet toegestaan nieuwe wetten of nieuw beleid te maken dat strijdig is met bepalingen uit het Verdrag.  

Wordt het voorstel ook door de Eerste Kamer aangenomen, dan dient de bestaande wetgeving en het bestaande beleid te voldoen aan het Verdrag. Hiermee kan de ratificatie dan ook van positieve betekenis zijn voor de problematiek rond treinen zonder toiletten. De gezaghebbende status van het Verdrag, de uitwerking van specifieke rechten en verplichtingen en de grote media-aandacht kunnen de druk opvoeren om het treinvervoer toegankelijker te maken.  

Artikel 9 en artikel 20 van het Verdrag kunnen van groot belang zijn voor de toegankelijkheid van het openbaar vervoer in Nederland. Het eerste artikel komt er, kort gezegd, op neer dat staten ervoor moeten zorgen dat infrastructuur, vervoer en andere openbare voorzieningen toegankelijk zijn voor personen met een beperking. Staten nemen op grond van deze bepaling maatregelen om de toegankelijkheid te garanderen tot openbaar vervoer en alle aspecten daarvan.  

Een eenduidige definitie van het begrip ‘toegankelijkheid’ ontbreekt in deze en in andere Verdragsbepalingen. De vraag is dan ook hoe breed wij het begrip moeten opvatten. Moet hieronder slechts worden verstaan dat mensen met een beperking in staat worden gesteld in te stappen of kan het begrip worden opgevat als de verplichting om effectieve toegankelijkheid te waarborgen, waarvoor meer is vereist dan de assistentie van medewerkers of een laagdrempelige instapmogelijkheid? Dan zouden voor een toegankelijk openbaar vervoer mogelijk ook de aanwezigheid van een toilet in de trein gegarandeerd moeten worden.    

Het recht op toegankelijk openbaar vervoer is tevens gewaarborgd in verschillende nationale wet- en regelgeving, zoals de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte (WGHBH/CZ) en het Besluit toegankelijkheid van het openbaar vervoer. Zo is bijvoorbeeld onder de WGBH/CZ bij het verlenen van toegang tot het openbaar vervoer zowel direct als indirect onderscheid verboden.[10] 

Toegankelijkheid blijkt ook hier een onduidelijk begrip te zijn. Op grond van artikel 4 lid 2 van het Besluit toegankelijkheid van het openbaar vervoer bestaat de verplichting om sanitaire voorzieningen, indien aanwezig, geschikt te maken voor een praktisch en veilig gebruik voor personen met een functiebeperking en dus tevens grafische bewegwijzering en rolstoepaden aan te bieden. Hiermee erkent het Besluit het belang van toegankelijke sanitaire voorzieningen. Tegelijkertijd lijkt er geen rechtstreekse verplichting te bestaan tot het inbouwen van een toilet. De geschetste regels gelden dus alleen zodra de vervoerder besluit een toilet in te bouwen. Dezelfde juridische tegenstelling bestaat in het Europese recht.[11]  

Zouden wij op grond van deze bepalingen tot de conclusie kunnen komen dat de toegankelijkheid van een trein  ook de aanwezigheid van sanitaire voorzieningen veronderstelt, dan handelt de vervoerder in strijd met de wet of de maatschappelijke betamelijkheid door geen toilet aan te bieden.  

Conclusie
Volgens de vervoersmaatschappijen bestaat er geen recht op een toilet in de trein. Noch in het nationale noch in het internationale recht valt een bepaling te vinden die vervoersmaatschappijen verplicht tot het inbouwen van toiletten. Wij menen echter dat de letter van de wet moet worden losgelaten en het begrip ‘toegankelijkheid’ ruimer moet worden geïnterpreteerd, gezien de hoeveelheid nationale, internationale en Europese regelgeving op het gebied van gelijke behandeling van mensen met een handicap of chronische ziekte en het belang dat onze maatschappij hieraan hecht.
Toegankelijk openbaar vervoer betekent uiteraard dat er rolstoelvriendelijke ingangen en braillepictogrammen op het station en in de trein aanwezig moeten zijn. Het begrip zou echter meer moeten omvatten dan enkel de klassieke vorm van toegankelijkheid. Voor een grote groep Nederlanders betekent toegankelijkheid immers meer dan alleen de mogelijkheid om de trein te betreden. Zij reizen pas veilig en zorgeloos wanneer zij gebruik kunnen maken van een toilet in de trein. Niet uit luxe, maar uit noodzaak, en wellicht zelfs met voldoende juridische grond.

Hoewel de noodzaak van toiletten in de trein inmiddels door meerdere politici is onderkend, laat actie op zich wachten. Verscheidende actiegroepen en belangenorganisaties hebben zich ingezet om het probleem op te lossen. Het is nu zaak dat de overheid of de rechter zo spoedig mogelijk handvatten biedt om dit gebrek binnen de toegankelijkheid van het openbaar vervoer te helen. Dat is, zeker nu de ratificatie van het VN-Gehandicaptenverdrag eraan zit te komen, van het grootste belang.                    
[1] http://www.ns.nl/reisinformatie/reizen-met-een-fu...
[2] Volgens de Nederlandse Vereniging van Urologie kampen maar liefst één miljoen mensen in Nederland met incontinentieproblemen  
[3] Het PILP is een pilot waarmee het Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten  de mogelijkheid van strategisch procederen op het gebied van mensenrechten in Nederland verkent. Zie http://www.ns.nl/reisinformatie/reizen-met-een-fu... [4]De Law Clinic is een vak voor derdejaars rechtenstudenten, die deelnemen aan het Honours College Law. 
[5] Voor het dossier, zie: http://www.ns.nl/reisinformatie/reizen-met-een-fu...
[6] Motie Roemer: Kamerstuk 25 847 nr. 65 en Motie Bashir: Kamerstuk 32 500 XII nr. 24
[7] Brief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Kamerstuk 23645,  nr. 557
[8] Een concessie is het exclusieve recht aan een vervoerder om voor een bepaalde periode bepaalde openbaarvervoerdiensten te leveren.
[9] Trb. 2007, nr. 169  en Trb. 2014, nr. 113 
[10] Art. 1 lid 1 sub b en c jo art. 8 lid 1 WGHB/CZ
[11] Art. 21 Verordening 1371/2007