Eén van de meer in het oog springende problemen rondom een internationaal antwoord op de Russische invasie van Oekraïne is het feit dat Rusland een vetorecht heeft in de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties. Het VN-handvest kent aan de Veiligheidsraad de primaire ‘verantwoordelijkheid voor de handhaving van de internationale vrede en veiligheid’ toe, waaronder ook het recht om ‘harde’ maatregelen (zoals militair optreden of sancties) onder Hoofdstuk VII van het Handvest te nemen.1 De vijf permanente leden van de Veiligheidsraad – Rusland, China, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, en Frankrijk – hebben elk een veto over deze besluiten. Als gevolg van deze constructie kon Rusland een voorliggende resolutie die de Russische inval in Oekraïne zou hebben veroordeeld, vetoën.2

Het vetorecht van de permanente leden strekt zich niet uit tot álle besluiten van de Veiligheidsraad: procedurele beslissingen kunnen genomen worden met een meerderheid van negen van de vijftien leden, ongeacht hun status als permanent lid.3 Dit betekende bijvoorbeeld dat de Russische stem tégen Resolutie 2623 (2022) op 27 februari4 niet in de weg stond aan het aannemen van die resolutie, omdat het een procedurele kwestie betrof waarbij de voorliggende zaak naar de Algemene Vergadering werd verwezen onder de ‘Uniting for Peace’- procedure.5 De Algemene Vergadering nam op haar beurt op 2 maart met een overweldigende meerderheid een resolutie aan waarin de invasie werd veroordeeld.6 De mogelijkheden van de Algemene Vergadering om deze resolutie af te dwingen zijn echter zeer beperkt. In dit artikel zal ik een aantal mogelijkheden onderzoeken om van de patstelling in de Veiligheidsraad af te komen – om te concluderen dat ze geen van alle een serieuze optie zijn.

Het VN-Handvest vereist dat leden van de Veiligheidsraad zich onthouden van stemmen, wanneer het voorliggende besluit gaat over een geschil waar zij partij bij zijn.7 Deze verplichting is echter beperkt tot geschilbeslechting door de Veiligheidsraad onder Hoofdstuk VI van het Handvest, dat gaat over vreedzame geschilbeslechting; besluiten over internationale vrede en veiligheid onder Hoofdstuk VII – met andere woorden, ‘harde actie’ – zijn niet onderworpen aan de verplichting zich te onthouden van stemmen.

Een andere manier om met Rusland ‘af te rekenen’ in dit geval – zij het niet de meest subtiele – zou zijn om Rusland onder artikel 6 van het Handvest uit te stoten uit de VN vanwege voortdurende schending van de in het Handvest vervatte beginselen. De VN zou niet de eerste internationale organisatie zijn die zo’n actie onderneemt: de Raad van Europa schorste Rusland daags na de invasie als lid8 en stootte het vervolgens volledig uit als lid van de Raad.9 Uitstoting uit de VN kan echter alleen gebeuren door de Algemene Vergadering op voordracht van de Veiligheidsraad10 – en in die Veiligheidsraad heeft Rusland uiteraard een vetorecht. De nogal radicale optie om het Handvest te amenderen en de verwijzing naar het Russische lidmaatschap van de Veiligheidsraad compleet te verwijderen kampt met hetzelfde probleem: artikel 108 van het Handvest, waarin de amendementsprocedure is geregeld, vereist uitdrukkelijk dat alle amendementen van het Handvest worden geratificeerd door tweederde van de leden, waaronder alle vijf permanente leden van de Veiligheidsraad.

Is Rusland überhaupt lid van de VN?

Allicht de meest creatieve optie om het Russische veto
te omzeilen is om vast te stellen dat Rusland eigenlijk überhaupt geen lid van de Verenigde Naties en de Veiligheidsraad is. Deze suggestie werd aangedragen door onder andere de Oekraïense permanent vertegenwoordiger bij de VN, Sergiy Kyslytsya11, maar ook door voormalig Amerikaans ambassadeur in Rusland Michael McFaul12 en de internationale-betrekkingenexpert Ian Hurd.13 De kern van het argument is een letterlijke lezing van artikel 23 lid 1 van het VN-Handvest, dat luidt: ‘De Republiek China, Frankrijk, de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken, het Verenigd Koninkrijk van GrootBrittannië en Noord-Ierland en de Verenigde Staten van Amerika zijn permanente leden van de Veiligheidsraad.’ De kwestie die hier in het oog springt is uiteraard dat de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken al sinds december 1991 niet meer bestaat, en dat het Handvest sindsdien niet is bijgewerkt om dat mee te nemen (los daarvan is er nog de kwestie van de verwijzing naar de Republiek China, maar dat is iets geheel anders). Kyslytsya bepleitte bij de Algemene Vergadering op 28 februari dat het Russische lidmaatschap van de VN niet legitiem is, omdat de Algemene Vergadering nooit heeft gestemd over de toelating van de Russische Federatie tot de VN na het uiteenvallen van de Sovjet-Unie in december 1991.14

In plaats van de opvolging van de USSR te regelen door een verdrag of een VN-resolutie stuurde Boris Jeltsin, de president van de Russische Federatie – het grootste land binnen de quasi-federale structuur van de USSR – eenvoudigweg een brief naar de secretaris-generaal van de VN op 24 december 1991 (één dag voordat Gorbatsjov in een speech het einde van de USSR aankondigde en de Sovjetvlag op het Kremlin werd vervangen door de Russische driekleur) dat ‘het lidmaatschap van de Unie van Socialistische Sovjetrepublieken in de Verenigde Naties, inclusief de Veiligheidsraad en alle andere organen en organisaties van het VN-systeem, wordt voortgezet door de Russische Federatie (RSFSR) met steun van de landen van het Gemenebest van Onafhankelijke Staten’.15 Geen enkel ander lid van de VN – ook niet Oekraïne, dat zelf al sinds 1945 een lid van de VN was – maakte bezwaar tegen deze voortzetting van het lidmaatschap; de Protocollen van Alma-Ata, die in december 1991 door de meeste voormalige Sovjetrepublieken (waaronder Oekraïne) werden ondertekend, gaven uitdrukkelijk steun aan de Russische voortzetting van het lidmaatschap van de USSR.16

In tegenstelling tot wat sommigen hebben gesuggereerd, is dit zeker niet ongebruikelijk: Zoals Schermers en Blokker uiteenzetten is het deel van een staat dat het merendeel van het oude grondgebied omvat na een splitsing doorgaans het deel dat wordt gezien als de internationaalrechtelijke opvolger, ook binnen internationale organisatie.17 Dit gebeurde bijvoorbeeld bij het uiteenvallen van de Verenigde Arabische Republiek, de eenheidsstaat van Egypte en Syrië, in 1961, waarbij Egypte het lidmaatschap voortzette; bij de afscheiding van Singapore van Maleisië in 1969, waarbij Maleisië het lidmaatschap voortzette; en bij het uiteenvallen van Servië en Montenegro in 2006, waarbij Servië het lidmaatschap voortzette. In al deze gevallen werd de staat die het grootste deel van het voormalige territorium in zich had erkend als de opvolger, en moest de kleinere staat apart worden toegelaten tot de VN. Dat de Russische Federatie het lidmaatschap van de USSR voortzette zonder aparte stemming over de toelating is dus geheel in lijn met de staande praktijk binnen de VN. Oekraïne zelf is bovendien nooit met zoveel woorden toegelaten tot de VN na het uiteenvallen van de USSR: zoals voormalig assistent-secretaris-generaal voor juridische zaken Larry Johnson opmerkte, heeft de staat ‘Oekraïne’ toen eenvoudigweg het VN-lidmaatschap voortgezet van de ‘Oekraïense Socialistische Sovjetrepubliek’ die in 1945 was toegelaten.18

Een consistent en uniform gebruik

Maar ook zonder een formele regeling inzake de opvolging van de USSR binnen de Verenigde Naties zou een lezing van het Handvest, die erop neerkomt dat de Russische Federatie uit de Veiligheidsraad wordt gezet, ingaan tegen ruim dertig jaar van zeer consistente praktijk binnen de VN. In het advies inzake Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) uit 1971 werd het Internationaal Gerechtshof geconfronteerd met een argument van Zuid-Afrika19 dat Resolutie 284 (1970) van de Veiligheidsraad, waarin het advies van het Hof werd verzocht, niet geldig was omdat de resolutie was aangenomen zonder de instemming van alle vijf permanente leden (het Verenigd Koninkrijk en de USSR hadden zich onthouden van stemming, net als Polen).20 Artikel 27 lid 3 van het VN-Handvest vereist expliciet dat voor resoluties van de Veiligheidsraad (procedurele besluiten daargelaten) ‘negen leden, waaronder zich de permanente leden bevinden, vóór stemmen’. De ZuidAfrikaanse stelling dat Resolutie 284 niet had kunnen worden aangenomen – omdat onthouding van stemmen niet hetzelfde is als vóór stemmen – was wat dat betreft dus geheel in lijn met de letterlijke tekst van het Handvest.

Het Hof oordeelde echter dat ‘de besluiten van de Veiligheidsraad over een lange periode’ uitwezen dat de Veiligheidsraad ‘het gebruik dat een permanent lid zich vrijwillig onthoudt van stemmen consistent en uniform heeft geïnterpreteerd als niet in de weg staande aan het aannemen van resoluties’ en daarom ‘algemeen is geaccepteerd door leden van de Verenigde Naties en bewijs is van een algemene praktijk van die Organisatie’.21 Een ‘consistente en uniforme’ interpretatie door de Veiligheidsraad van haar eigen werkwijze, zelfs als deze in strijd is met de letterlijke tekst van het Handvest, kan dus worden geaccepteerd als geldend recht.

Er is zonder enige twijfel een consistente en uniforme praktijk geweest binnen de Veiligheidsraad en alle andere organen van de Verenigde Naties om de Russische Federatie te beschouwen als de rechtmatige voortzetting van de Sovjet-Unie – een praktijk waartegen, voor zover ik kan zien, geen enkele ander staat inclusief Oekraïne zich in de afgelopen dertig jaar heeft verzet. Een voorstel om deze lezing van de relevante bepalingen van het Handvest, in overeenstemming met de praktijk inzake staatsopvolging binnen de VN en indertijd gesteund door de andere staten die uit het uiteenvallen van de SovjetUnie tevoorschijn kwamen, in één keer op zijn kop te zetten door een ‘creatieve’ interpretatie van het Handvest zou elk laatste beetje stabiliteit in het VN-systeem ondermijnen.

Tot besluit

Ik voel mij genoodzaakt op te merken dat niets in dit artikel bedoeld is om op enige wijze de Russische invasie van Oekraïne te rechtvaardigen. De invasie is zonneklaar een daad van agressie en een flagrante schending van het VN-Handvest en menige andere regel van internationaal recht. Suggesties om Rusland uit de Veiligheidsraad te zetten zijn echter niet alleen juridisch ongegrond en niet behulpzaam, maar leiden af van andere manieren waarop het internationaal recht Oekraïne en de Oekraïense bevolking daadwerkelijk zou kunnen helpen. Ja, het VNsysteem is op veel wijzen dysfunctioneel – dat wil niet zeggen dat we het moeten opblazen in een poging het te redden.

Een eerdere versie van dit artikel is verschenen op Leiden Law Blog

1. Art. 24 lid 1 Handvest.
2. ‘Security Council Fails to Adopt Draft Resolution on Ending Ukraine Crisis, as Russian Federation Wields Veto’ (SC/14808), United Nations 25 februari 2022, un.org.
3. Art. 27 lid 2 Handvest.
4. Resolutie 2623 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (27
februari 2022), UN Doc S/RES/2623.
5. De grondslag hiervoor is Resolutie 377A(V) van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (3 november 1950), Uniting for peace, UN Doc A/5/377A.
6. Resolutie ES-11/L.1 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (2 maart 2022), Aggression against Ukraine, UN Doc A/ES11/L.1.
7. Art. 27 lid 3 (slot) Handvest.
8. Besluit CM/Del/Dec(2022)1426ter van het Comité van Ministers van de Raad van Europa (25 februari 2022), Situation in Ukraine – Measures to be taken, including under Article 8 of the Statute of the Council of Europe; Resolutie CM/Res(2022)1 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa (2 maart 2022), Legal and financial consequences of the suspension of the Russian Federation from its rights of representation in the Council of Europe.
9. Resolutie CM/Res(2022)2 van het Comité van Ministers van de Raad van Europa (16 maart 2022), Cessation of the membership of the Russian Federation to the Council of Europe.
10.Art. 6 Handvest.
11. ‘United Nations Stands with People of Ukraine, Secretary-General Tells General Assembly, Stressing ‘Enough Is Enough’, Fighting Must Stop, as Emergency Session Gets Under Way’ (GA/12404), United Nations 28 februari 2022, un.org.
12. Michael McFaul (@McFaul), Twitter 6 maart 2022, https:// twitter.com/McFaul/status/1500513751967039490.
13. I. Hurd, ‘Ian Hurd: Read the words as they appear — Russia is not a member of the United Nations Security Council’, Chicago Tribune 28 februari 2022.n 18.
14. I. Hurd, ‘Ian Hurd: Read the words as they appear — Russia is not a member of the United Nations Security Council’, Chicago Tribune 28 februari 2022.
15. Geciteerd in Y.Z. Blum, ‘Russia Takes Over the Soviet Union’s Seat at the United Nations’, EJIL (3) 1992, afl. 2, p. 354-362, hier p. 356 (vert. JvdR).
16. ‘Decision by the Council of Heads of State of the Commonwealth of Independent States’, 21 december 1991, ILM (31) 1992, p. 151, punt 1.
17. H.G. Schermers & N.M. Blokker, International Institutional Law. Unity within Diversity, Leiden: Brill Nijhoff 2018, par. 105.
18. L.D. Johnson, ‘United Nations Response Options to Russia’s Aggression: Opportunities and Rabbit Holes’, Just Security 1 maart 2022, justsecurity.org.
19. IGH 21 juni 1971, Legal Consequences for States of the Continued Presence of South Africa in Namibia (South West Africa) notwithstanding Security Council Resolution 276 (1970), ICJ Rep. 1971, p. 16, § 21.
20. Resolutie 284 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (29 juli 1970), UN Doc S/RES/284.
21. Resolutie 284 van de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties (29 juli 1970), UN Doc S/RES/284.