“De  grootste  wetgevingsoperatie sinds de grondwets- wijziging van 1848’’. Zo werd zij in 2014 door minister Schultz van Haegen aangekondigd. De invoering van de Omgevingswet gaat niet van een leien dakje. Op 2 februari jl. is de inwerkingtreding voor de vierde keer uitgesteld. De reden hiervoor is wederom dat digitale toepassingen en de software die gemeenten moeten gebruiken nog voor te veel problemen zorgen. Het ís een grote operatie.

De Omgevingswet vervangt samen met vier AMvB’s en één Omgevingsregeling in totaal 26 wetten, 60 AMvB’s en 75 ministeriële regelingen. Nadat de reden van de lange duur van de inwerkingtreding is behandeld, wordt de overgang aan de hand van één van de 26 wetten in de Omgevingswet uitgelicht; de Waterwet. Zo wordt de structuur van de overgang duidelijk en kun je zelf analoog nagaan hoe de overgang van andere wetten werkt. Disclaimer: niet alle wetten gaan op dezelfde manier en op hetzelfde tijdstip over in de Omgevingswet. De vraag die echter als eerste beantwoord moet worden, is: waarom duurt het zó lang?

Het wetsvoorstel, ingediend door minister Schultz van Haegen op 17 juni 2014, werd op 1 juli 2015 aangenomen door de Tweede Kamer en op 22 maart 2016 door de Eerste Kamer. Doorgaans duurt het na de stemming in de Eerste Kamer niet heel lang voordat de wet in werking treedt. Inmiddels is dat echter al 6 jaar na dato. Wat gaat er precies mis?

Om die vraag te kunnen beantwoorden, is het belangrijk om de doelstellingen van de Omgevingswet voor ogen te hebben. In artikel 1.3 Omgevingswet is het maatschappelijk doel expliciet gegeven. Het komt erop neer dat met het oog op duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming van en verbetering van het leefmilieu een veilige en gezonde fysieke leefomgeving bereikt en in stand gehouden dient te worden. De wet is zo eenvoudig mogelijk gemaakt, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten.1 Een elektronische databank dient deze wetgeving te ondersteunen en burgers en bedrijven van openbare informatie uit de fysieke leefomgeving te voorzien. Gemeenten zijn gehouden die informatie in deze databank in te voeren. Dit digitaal stelsel Omgevingswet (DSO) wordt gebruikt voor het indienen van (vergunning)aanvragen en het doen van meldingen onder de Omgevingswet. Het stelsel vervangt het Omgevingsloket Online (OLO), het AIMonline.nl en ruimtelijkeplannen.nl. Volgens de toelichting is die vervanging een noodzakelijke voorwaarde voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gebruikers kunnen uiteindelijk op één plek een vergunning aanvragen voor een activiteit en het stelsel wordt zo ontworpen, dat wijzigingen in de regelgeving eenvoudig digitaal kunnen worden doorgevoerd. Je hoeft voortaan niet meer voor de bouw van bijvoorbeeld een fabriek een bouwvergunning en lozingsvergunning apart aan te vragen.

Een half jaar voor de inwerkingtreding zou het landelijk register omgevingsdocumenten omsloten moeten zijn via het stelsel. De Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft toentertijd benadrukt dat het voor gemeenten noodzakelijk is dat tenminste een jaar voor invoering de standaarden zijn vastgesteld en dat een halfjaar voor inwerkingtreding van de wet het DSO zo ver ontwikkeld is dat gemeenten en hun softwareleveranciers de werking van het systeem kunnen testen met eigen applicaties. De Omgevingswet kan pas in werking kan treden als er een goed werkend DSO is.2 Nog lang niet alle fysieke leefomgevingen hoeven compleet online aanwezig te zijn, maar de basis waarop wordt voortgebouwd zou vergelijkbaar moeten zijn met het huidige dienstverleningsniveau.

Op 6 oktober 2017 heeft minister Schultz van Haegen per brief aan de kamer laten weten dat de nieuwe datum van inwerkingtreding met ruim drie jaar, naar 1 januari 2021, wordt uitgesteld. Zij schrijft: “Nu we in een fase zitten waarin de ontwerpregelgeving steeds gedetailleerder wordt, vraagt het bewaken van de samenhang tussen de verschillende sporen ook een steeds intensievere inzet van de medeoverheden en andere stakeholders, en het parlement, zoals de voorhangprocedure van de AMvB’s heeft laten zien.’’3

Ondanks het vrij ruime uitstel houdt de minister een slag om de arm door te stellen dat er onzekerheden zijn, zoals de duur van verschillende advies- en toetsingsprocedures, die zij niet of beperkt in de hand heeft. Interessant is dat de Raad van State in zijn advies van 22 december 2017 over het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet juist adviseert te bezien of onderdelen van het digitale systeem niet, of later moeten worden ingevoerd: een geleidelijke invoer. Naast het DSO zouden delen van ruimtelijkeplannen.nl moeten blijven bestaan.4  De Raad van State lijkt in zijn advies wat meer haast te willen maken bij de invoering van de Omgevingswet en het DSO en stelt dat er, ondanks het uitstel van het digitale systeem, een groot invoeringsrisico blijft: “Er moet ook niet te veel tijd verloren gaan, nu in den lande al wordt voorgesorteerd op de invoering van het stelsel.’’ De Raad van State vreest dat wezenlijke risico’s ontstaan als er niet fors wordt ingezet op versterking van de bestuurskracht van de gemeenten. Het DSO zal immers veel gegevens over de omgeving moeten bevatten en het moet ook vergunningprocedures ondersteunen.

Digitalisering is geen sterk punt van de Nederlandse overheid. Behalve de mensenrechtenschendende algoritmes die een rol speelden in de toeslagenaffaire, de privacyperikelen bij de totstandkoming van de corona-app en het gebrek aan wetgeving die techreuzen in bedwang moet houden, is ook de VNG van mening dat digitalisering beter kan:

“De samenleving en het bedrijfsleven lijken sneller te digitaliseren dan de overheid. De mogelijkheden zijn eindeloos op de digitale snelweg waar we op rijden, maar we missen vangrails en bewegwijzering.’’5

Wanneer een pandemie ons land in zijn greep heeft, weet de wetgever binnen een aantal weken een noodverordening op te stellen en een veilig mailsysteem uit te rollen, waardoor het mogelijk is juridische stukken per mail met de rechtbank te delen. Dat mailen tot voor kort eerder uitzondering dan regel was, doet mij sowieso de wenkbrauwen fronsen. Het faxen met de rechtbank is per februari jl. helemaal niet meer mogelijk. Vrijwillig is het afscheid van de fax overigens niet: de rechtbanken moesten op zoek naar een alternatief, omdat KPN stopt met de ISDN-lijnen die voor faxen worden gebruikt.  (De bestuursrechtelijke situatie: faxen met de Raad van State blijft mogelijk tot nader bericht, zij maakt namelijk gebruik van een andere provider en heeft nog wel faxlijnen).

Terug naar de Omgevingswet. Ruim een half jaar voor de nieuwe deadline, op 20 mei 2020, schrijft minister van Binnenlandse Zaken Kajsa Ollongren in een kamerbrief dat een nieuwe, realistische datum voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet 1 januari 2022 wordt.6 Opnieuw is de invoering van het DSO een heikel punt. Een jaar en een week later, op 27 mei 2021, bereikt de volgende brief de Voorzitter van de Tweede Kamer. Tijdens een bestuurlijk overleg zijn meerdere planningsopties (1 januari, 1 april en 1 juli 2022) overwogen en afwegende kwam Ollongren tot de conclusie dat het nodig is de inwerkingtredingsdatum van de Omgevingswet een half jaar te verplaatsen, naar 1 juli 2022. “Er is meer tijd nodig om het Digitale Stelsel Omgevingswet opgeleverd, ingeregeld en stabiel werkend te krijgen.’7 Aha, dát is de bottleneck.

Het gaat nu nog slechts om het dekken van de tafel. De gerechten hoeven nog niet te worden opgediend. Gemeenten hebben tot 2029 om alle informatie geleidelijk in het DSO te zetten en om bestemmingsplannen om te toveren tot meer omvattende omgevingsplannen. De grootste verandering bij invoering is het omgevingsplan dat van rechtswege gaat gelden. Inhoudelijk bestaat deze echter nog uit het ‘oude’ bestemmingsplan. Hoe een wet wordt omgezet naar de Omgevingswet wordt, zoals eerder aangegeven, uitgelegd aan de hand van de - niet eens zo oude (2009) - Waterwet. Deze wet regelt in hoofdzaak het beheer van watersystemen, waaronder waterkeringen, oppervlaktewater- en grondwaterlichamen, ter vervanging van in beginsel alle wetten of delen daarvan die betrekking hebben op het waterbeheer. De wet is gericht op het voorkomen, dan wel beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste en de bescherming en verbetering van de kwaliteit van oppervlaktewateren. De vergunningplicht voor lozingen direct in oppervlaktewateren wordt geregeld in de Waterwet.8 Er zijn wateraspecten die niet onder de Waterwet vallen, zoals drinkwater (geregeld in de Drinkwaterwet), indirecte lozingen (op een rioolstelsel, wordt geregeld in de Wet milieubeheer en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) en voor de waterschappen is de Waterschapswet van belang.

De gedachte van de wetgever bij het opstellen van de Waterwet was gelijk aan de gedachte bij de invoering van de Omgevingswet: het eenvoudiger maken van de regelgeving en het versimpelen van (vergunning)aanvragen. Er zijn totaal acht oude wetten (deels) opgegaan in de Waterwet. Veel voorheen vergunningplichtige activiteiten met betrekking tot het watersysteem werden onder algemene regels gebracht. Voortaan zou een melding vaak voldoende zijn. De Omgevingswet stelt eenzelfde vereenvoudiging voor.

Er wordt een duidelijke switch gemaakt in vergunningplichtige activiteiten, althans in theorie. Onder artikel 6.2 Waterwet is het verboden stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend of vrijstelling is verleend bij of krachtens AMvB. Via het Activiteitenbesluit en diverse lozingsbesluiten is invulling gegeven aan deze vrijstelling. Als er geen vergunningplicht geldt, volstaat vaak een melding. Onder de Omgevingswet wordt het omgedraaid. In artikel 5.1, tweede lid, onder c 1°, staat het verbod om zonder omgevingsvergunning een lozingsactiviteit op een oppervlaktewaterlichaam te verrichten voor zover het gaat om een bij AMvB aangewezen geval. Voortaan is een lozingsactiviteit dus alleen vergunningplichtig als het expliciet als vergunningplichtig is aangewezen in een AMvB, in dit geval het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal). Voor niet-vergunningplichtige lozingen kunnen algemene regels gelden en een meld- of zorgplicht. Deze wijziging van regulering is een concrete uitwerking van het doel van het versnellen en verbeteren van besluitvorming over activiteiten en projecten in de fysieke leefomgeving. Tevens geeft het de tendens naar meer algemene regels in plaats van vergunningen handen en voeten. Voor initiatiefnemers moet het gemakkelijker worden te weten wat kan en mag.

Op dit moment zijn er naast regels over de waterkwaliteit van lozingen, ook regels die betrekking hebben op de kwantiteit van lozingen of onttrekkingen van water. Rijkswaterstaat is beheerder van het hoofdwatersysteem, en de regels daarvoor zijn opgenomen in het Waterbesluit en de Waterregeling. Waterschappen zijn bevoegd ten aanzien van regionale wateren, waarvoor andere regels gelden. Onder de Omgevingswet, concreet in de regels van het Bal, gaat het begrip lozen over de kwaliteit en kwantiteit. Het wordt voortaan integraal geregeld. Daarnaast geldt in de Omgevingswet het principe ‘decentraal, tenzij…’. Regionale lozingen zullen in waterschapsverordeningen worden opgenomen en vallen minder onder het Bal. Er is misschien in veel minder lozingsgevallen een vergunning vereist van het bevoegd gezag, maar de regels lijken er niet eenvoudiger op geworden. Bekijk het Bal eens, een document van net geen duizend (!) pagina’s. Zie hier het belang van het langverwachte Digitaal Stelsel Omgevingswet, waarin eenvoudig en snel gevonden moet kunnen worden voor welke situatie, waar en wanneer een vergunningplicht geldt.

Acht jaar geleden werd de Omgevingswet met niet zuinige woorden aangekondigd: “De grootste wetgevingsoperatie sinds de grondwetswijziging van 1848’’. Hoewel de invoeringsprocedure geen nieuwe verkiezingen vereist, zoals bij een grondwetsherziening, zijn er sinds de aankondiging in 2014 twee Tweede Kamerverkiezingen geweest. De oorzaak van de lange duur van inwerkingtreding is de moeilijke en trage totstandkoming van het Digitaal Stelsel Omgevingswet. De Omgevingswet moet een duurzame ontwikkeling, de bewoonbaarheid van het land en de bescherming en verbetering van het leefmilieu in stand houden en verbeteren. De wet moet zo eenvoudig mogelijk, met zo min mogelijk administratieve en bestuurlijke lasten. Of dit laatste in de praktijk goed zal uitwerken, hangt af van een goed werkend Digitaal Stelsel Omgevingswet.

1. Memorie van Toelichting Omgevingswet, Kamerstuk 33962, nr. 3.
2. Consultatie VNG van 1 maart 2017, kenmerk ECFD/U201700154, blz. 9.
3. Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98.
4. Kamerstukken II 2017/18, 34 986, nr. 4.
5.https://vng.nl/sites/default/files/2021-09/210914-vng-position-paper-rtg-digitalisering-def.pdf. 
6. Kamerstuk 33118 nr. 145. 
7. Kamerstuk 33118 nr. 190. 
8. Memorie van Toelichting Invoeringswet Waterwet, Kamerstuk 31858 nr. 3.