Op 15 december 2020 deed het officiële ‘International Year of Fruit and Vegetables’ zijn intrede, hetgeen zich wellicht op zijn uiterst Hollands zou laten vertalen door: het Internationaal Jaar AGF.1 Het ‘International Year of Fruit and Vegetables’ is, voor degenen die bij het lezen van deze zin het idee krijgen iets gemist te hebben, het door de VN uitgeroepen ‘themajaar’ om alle lidstaten en alle VN-organisaties uit te nodigen nog eens extra bewustzijn te kweken voor de positieve gevolgen die het consumeren van groente en fruit op de gezondheid hebben.2

Reeds in het oktobernummer van de Ars Aequi van dit jaar werd er een opiniestuk aan dit ‘VN-themajaar’ gewijd.3 In dit artikel onderzocht de auteur in hoeverre dergelijke soft-law-instrumenten een impact kunnen hebben op de nationale rechtsorde. Hoewel zij in haar conclusie tot de slotsom komt dat een dergelijk soft-law-instrument wel degelijk kan bijdragen aan een discussie van praktische aard, moet uit de rest van het artikel de conclusie getrokken worden dat dít specifieke soft-law-instrument, naast twee verzoeken tot verlaging van de btw op groente en fruit, nog niet daadwerkelijk heeft kunnen leiden tot een verlaging van de btw op groente en fruit.

Dit leidt enerzijds tot de vraag óf, en zo ja, in hoeverre, verlaging van btw op groente en fruit onder huidig fiscaal recht überhaupt wel mogelijk is, en anderzijds tot de vraag – indien een verlaging onder huidig recht mogelijk is – wat de achterliggende besluitvoering en gedachtegang is geweest voor i) het verhogen van de btw op groente en fruit en ii) voor het niet willen verlagen van dit btw-tarief op groente en fruit in het bijzonder, ondanks het prachtige VN-themajaar aangaande groente en fruit.

De opbouw van dit artikel is als volgt. In het eerste deel zal worden toegelicht waarom het verlagen van de btw op groente en fruit een goed initiatief zou zijn in het licht van het ‘International Year of Fruit and Vegetables’. Vervolgens zal in het tweede deel een uitleg worden gegeven over het huidige btw-systeem op voedingsmiddelen - waar groente en fruit onder vallen - en zal een antwoord worden gegeven op de vraag of het mogelijk is om het btw-tarief te verlagen voor deze specifieke groep producten en welke voorwaarden daarbij in acht dienen te worden genomen. Ten slotte wordt in het laatste deel besproken wáárom door de wetgever nooit eerder is gekozen voor een apart tarief voor groente en fruit en dus voorts de problemen die rijzen bij het verlagen van het btw-tarief op deze specifieke producten.

Verlagen btw-tarief: is de tijd al rijp?
Het lijkt volkomen willekeurig dat dit jaar het VN-jaar van groente en fruit is. Toch is de noodzaak voor een dergelijk themajaar niet minder groot. Het is een gegeven dat gebalanceerde en gevarieerde voeding leidt tot een goede gezondheid en een naar behoren werkend immuunsysteem; iets dat in deze tijden van covid-19 misschien nog wel belangrijker was dan voorheen. Een goed werkend immuunsysteem kan immers doorgaans op eigen kracht aanvallen van buitenaf weren. Van groot belang is dus dat mensen in tijden als deze toegang hebben tot gezond en gevarieerd voedsel.

Gezond voedsel is echter vaak duurder dan ongezond voedsel.4 Wie het met een kleine beurs moet doen, heeft de keuze tussen gezond of ongezond eten snel gemaakt. Wie er een gezond voedingspatroon op na wil houden, dient hier dus ook meer voor te betalen. Op deze wijze wordt er een wig gedreven tussen zij die een hoog inkomen hebben en zij die dat niet hebben. Deze conclusie wordt ook door de Raad voor Volksgezondheid en Samenleving (hierna: RVS) getrokken in het rapport ‘Een eerlijke kans op een gezond leven’, dat verscheen in het voorjaar van dit jaar. In dit rapport pleit de RVS onder andere voor meer inzet om die gezondheidsongelijkheid weg te nemen.5

Zou het verlagen van de btw op groente en fruit niet, mede gezien het huidige themajaar en het rapport van de RVS, een uitgelezen kans zijn om die ongelijkheid enigszins weg te nemen? De vraag blijft dan voorts of verlaging van het btw-tarief op de specifieke groep voedingsmiddelen zomaar kan en, zo ja, onder welke voorwaarden.

Groente, fruit en btw: hoe zit dat?
Op moment van schrijven wordt er 9% btw geheven over voedingsmiddelen, hetgeen betekent dat er dus ook 9% btw geheven wordt over groente en fruit.6 Merk overigens op dat dit lager is dan het btw-tarief van 21% dat in het eerste lid van art. 9 Wet OB genoemd wordt, maar hoger is dan het btw-tarief dat voor 1 januari 2019 gehanteerd werd; namelijk 6% op alle voedingsmiddelen.7

Er zijn strikt genomen zelfs drie tarieven; een algemeen tarief van 21%, een verlaagd tarief van 6% en een nultarief. Aangezien het nultarief vooral in feite functioneert als een vrijstelling die recht geeft op aftrek van voorbelasting, zal in dit artikel enkel gesproken worden over de mogelijkheid van een algemeen en een verlaagd btw-tarief.8

Nu btw-tarieven van lidstaten van de Europese Unie in overeenstemming moeten zijn met het EU-recht, zal hierna een blik geworpen worden op de in 2007 in werking getreden Btw-richtlijn.9 In art. 96 tot en met 129 van die richtlijn zijn nadere voorschriften opgenomen over de tarieven die lidstaten van de Europese Unie mogen hanteren. Krachtens art. 97 lid 1 van de Btw-richtlijn beslaat het algemene tarief, of, in de woorden van de richtlijn, “het normale tarief”, minimaal 15%. Verder is er op grond van art. 98 lid 1 jo. 99 lid 1 van die richtlijn de mogelijkheid aan een lidstaat geboden om één of twee verlaagde tarieven te hanteren van ten minste 5%. In lid 2 van art. 98 van de Btw-richtlijn wordt vervolgens bepaald dat het verlagen van een tarief enkel is toegestaan voor de goederenleveringen en diensten die zijn opgenomen in bijlage III van die richtlijn.10 In deze bijlage wordt onder 1 voedingsmiddelen genoemd met inbegrip van dranken maar met uitsluiting van alcoholische dranken. Bovenstaande betekent dat op basis van art. 98 jo. 99 Btw-richtlijn jo. Bijlage III bij de Btw-richtlijn één of zelfs twee verlaagde btw-tarieven in Nederland zou kunnen worden ingevoerd ten aanzien van voedingsmiddelen.

In de praktijk zien we dat ex art. 9 lid 2 sub a Wet OB er in Nederland een dergelijk verlaagd btw-tarief bestaat van 9%. Merk echter op, dat dit dus hoger is dan het krachtens de Btw-richtlijn toegestane minimum van 5%. Een tussenconclusie zou dus luiden dat het verlagen van een btw-tarief mogelijk is en dat er momenteel reeds een verlaagd btw-tarief bestaat. Let wel, dit is er één voor voedingsmiddelen in het algemeen en dus niet voor groente en fruit in het bijzonder. De vervolgvraag luidt dan ook of een verlaagd btw-tarief voor groente en fruit in het bijzonder mogelijk is.

Een probleem dat rijst bij het willen verlagen van het btw-tarief op groente en fruit is er één dat gepaard gaat met het neutraliteitsbeginsel. Hiermee wordt in deze context bedoeld het begrip neutraliteit als bijzondere vorm van het gelijkheidsbeginsel: soortgelijke goederen moeten btw-technisch voor de btw hetzelfde worden behandeld. Er moet dus een gelijke belastingdruk bestaan ten aanzien van vergelijkbare goederen. Ook de considerans van de Btw-richtlijn heeft aandacht voor dit beginsel:

‘Het gemeenschappelijke BTW-stelsel moet – zelfs indien de tarieven en vrijstellingen niet volledig worden geharmoniseerd – uiteindelijk mededingingsneutraal zijn in die zin dat op het grondgebied van elke lidstaat op soortgelijke goederen en diensten dezelfde belastingdruk rust, ongeacht de lengte van de productie-en distributieketen’.11

Wil een verlaging van het btw-tarief voor enkel groente en fruit alleen dus slagen, moet er worden voldaan aan het vereiste van neutraliteit. De vraag die aldus rijst, is of, en zo ja in hoeverre, groente en fruit andere soorten goederen zijn dan de rest van de goederen die vallen onder voedingsmiddelen in de zin van post a.1 van de bijlage bij de Wet OB. 

Een probleem dat bij deze vraag rijst, is dat van de afbakening; wat moet men immers doen laten vallen onder het begrip ‘groente en fruit’? Ook Vos erkent dit probleem in zijn artikel over de coronacrisis en eventuele btw-maatregelen die kunnen bijdragen aan een gezonde samenleving op lange termijn.12 In dit artikel noemt hij namelijk het treffende voorbeeld van een appel. Het is nogal evident dat een appel zal vallen onder de voornoemde categorie. Lastiger wordt dit echter bij appelmoes, appelstroop of zelfs een appeltaart. Wat dient dan de normerende maatstaf te zijn? Het percentage fruit en of groente dat in een voedingsproduct verwerkt is? Dit is bijvoorbeeld problematisch bij het beoordelen van het btw-tarief van een pot aardbeienjam. Dit product zal immers relatief ‘goed’ scoren – het bevat procentueel gezien veel aardbeien – maar bevat alsnog een torenhoog gehalte aan suiker en draagt dus niet bij aan het bevorderen van een gezonde samenleving.

De oplossing die Vos in zijn artikel noemt is die van het hanteren van een ‘onverwerktheidscriterium’ of een ‘onbewerktheidscriterium’. Gekeken dient dus te worden naar de vraag of een stuk groente of fruit al dan niet bewerkt is. Zo op het eerste gezicht is dit een heel voor de hand liggend criterium. Een appel is immers onbewerkt en appelmoes, appelstroop of een appeltaart stuk voor stuk niet. Is daarmee de kous af? Wel, niet helemaal. Een complicatie die met bovenstaand criterium gepaard gaat, is die van de voorverpakte, voorbewerkte, kant-en-klare zakjes groente en fruit. Met de groeiende behoefte aan snelheid en eenvoud bij het bereiden van een gerecht, zijn ook de plastic zakjes voorverpakte broccolipartjes, gesneden uien en voorgesneden appelpartjes op de markt gekomen. Deze producten zijn groente of fruit, maar zouden daar met bovenstaand criterium niet onder vallen. Mogelijk zou voor deze laatste categorie een uitzondering worden gemaakt, als gevolg waarvan kant-en-klare zakjes groente en fruit wél in aanmerking zouden komen voor het verlaagde btw-tarief.

Bovenstaande resulteert in de volgende conclusie. Op basis van de Btw-richtlijn is het als lidstaat mogelijk een verlaagd btw-tarief te hanteren, mits dit een goed betreft dat is vernoemd in Bijlage III van die richtlijn. Een apart btw-tarief voor groente en fruit is dus mogelijk onder EU-recht, indien dit niet in strijd komt met het neutraliteitsbeginsel. Problematiek met het creëren van een specifiek verlaagd tarief voor groente en fruit zou volgen indien men een harde definitie zou willen hanteren voor het begrip groente en fruit. Met name omdat kant-en-klare reeds verwerkte stukken groente en fruit niet meer onder de definitie zouden vallen, mocht er een onverwerktheidscriterium worden gehanteerd. Voor die categorie zou allicht een uitzondering kunnen worden gemaakt. Dat brengt ons tot de reden waarom de wetgever niet eerder gekozen heeft voor een dergelijk verlaagd btw-tarief.

Een verlaagd btw-tarief voor groente en fruit: bepaald geen oogappeltje
Eerder is gebleken dat het hanteren van gedifferentieerde btw-tarieven in strijd kan komen met het neutraliteitsbeginsel en dat het differentiëren complicaties met zich brengt bij de afbakening van term ‘groente en fruit’ ten einde enkel deze categorie in aanmerking te laten komen voor een verlaagd btw-tarief.

Dat deze complicaties aan een daadwerkelijke verlaging van het btw-tarief in de weg hebben gestaan, volgt ook uit de parlementaire geschiedenis. Zo zijn er reeds eerder met enige regelmaat voorstellen gedaan in het parlement om (fiscale) maatregelen te treffen op het gebied van omzetbelasting om het gebruik van ongezond voedsel te ontmoedigen en dat van gezond voedsel juist te stimuleren.13 Als praktisch probleem werd in 1981 al genoemd dat de mate waarin een omzetbelastingverlaging voor bepaalde goederen de volksgezondheid dient, moeilijk te meten is. Men zou daarbij al gauw terechtkomen op een hellend vlak.14

Ook het doel van de btw werd echter bij de beslissing tot het niet hanteren van een verlaagd tarief voor gezond eten als reden genoemd. Hierbij werd de parallel gelegd naar de heffing van indirecte belastingen om het verbruik van alcoholhoudende dranken en rookwaren terug te dringen. Ook voor deze producten diende benadrukt te worden dat de heffing van de accijnzen van bier, wijn, alcohol en tabak, en overigens ook van die van suiker en frisdranken, geen ander motief hebben dan het verkrijgen van middelen ter dekking van de collectieve uitgaven.15

De vraag is, in hoeverre de btw-heffing echt zuiver als doel heeft het dekken van de collectieve uitgaven. Zo kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de medische btw-vrijstellingen die bedoeld is om de medische zorg betaalbaar te maken.16 Recenter kan gedacht worden aan het tijdelijk instellen van het btw-nultarief voor mondkapjes met als doel het goedkoper maken van mondkapjes voor consumenten die vanaf 1 juni 2020 verplicht zijn een mondmasker te dragen wanneer zij gebruik maken van het openbaar vervoer.17

Ook op een later moment, als het verlaagde tarief van 6% wordt verhoogd naar 9% vragen de leden van de fractie SGP zich af wat de gevolgen van de btw-verhoging zijn op de levering van gezonde producten, zoals groente en fruit. Het antwoord op deze vraag luidde, dat de verhoging een generieke maatregel inhield en dat de verhoging dus gold voor het gehele aanbod aan levensmiddelen; voor gezonde en dus ook ongezonde producten. Voor staatssecretaris Snel van Financiën was er dan ook geen reden om aan te nemen dat consumenten door de btw-verhoging sneller zouden overstappen van gezonde naar minder gezonde producten, nu het immers ging om een generieke verhoging. De staatssecretaris eindigt zijn brief met de opmerking dat tegenover de btw-verhoging ook een verlaging van belasting opkomsten staat, wat betekent dat mensen ook meer te besteden hebben.18

Het GroenteFruit Huis heeft onderzoek gedaan naar de btw-verhoging en de mogelijke invloed op de aanschaf van groente en fruit en komt tot de volgende conclusie. Uit hun onderzoek blijkt dat na de btw-verhoging van 6% naar 9% per 1 januari 2019 18% van de consumenten minder fruit kocht en 14% minder groenten.19

Ten slotte stelt staatssecretaris Snel in zijn brief dat het maken van een uitzondering voor groente en fruit vanuit fiscaal oogpunt niet mogelijk zou zijn.20 Reeds is uit bovenstaande gebleken dat die uitzondering in het licht van de Btw-richtlijn wel degelijk mogelijk is, zolang voldaan wordt aan het neutraliteitsbeginsel en het gaat om de producten genoemd in bijlage III van die richtlijn, groente en fruit daaronder begrepen.

Nog recenter wellicht is de reactie van staatssecretaris Blokhuis van Volksgezondheid, Welzijn en Sport op 9 juli 2021. In zijn kamerbrief noemt hij naast bovenstaande redenen ook een andere reden van meer praktische aard voor het niet kunnen invoeren van een verlaagd tarief voor groente en fruit. Als reden daarvoor noemt hij namelijk dat het IT-aangiftesysteem van de btw het op dit moment niet aan zou kunnen om een nieuw tarief te introduceren naast de tarieven van 21% en 9%. Hij is dan ook voorstander van alternatieven buiten de btw om, ten einde het consumeren van groente en fruit aantrekkelijker te maken.21 De vraag is nu in hoeverre dit specifieke argument daadwerkelijk standhoudt in deze dagen van verregaande mate van digitalisering. Dagen waarin de belastingdienst het gebruik van digitale hulpmiddelen en algoritmes niet schuwt.

Conclusie
Het hanteren van een apart verlaagd btw-tarief voor enkel groente en fruit is in het licht van de Btw-richtlijn in theorie wel degelijk mogelijk. Uit bovenstaande blijkt echter wel, dat dit enkel kan voor goederen uit bijlage III van de richtlijn, er verder goed gelet moet worden op het neutraliteitsbeginsel en dat er enige precisie vereist is voor het afbakenen van het begrip groente en fruit, nu een voor de hand liggend criterium zoals ‘onbewerkt’ of ‘onverwerkt’ ook mogelijkerwijs complicaties met zich brengt.

Uit de parlementaire behandeling is voorts gebleken dat er sinds 1981 niet veel veranderd is op de visie om geen verlaagd btw-tarief te hanteren voor groente en fruit, ondanks meerdere verzoeken van Kamerleden en het VN-themajaar. Dit heeft mede te maken met de complicaties die optreden bij de poging om groente en fruit van de overige voedingsmiddelen af te bakenen, het doel dat de btw-heffing heeft en de verouderde IT-aangiftesysteem van de btw. De vraag is in hoeverre die laatstgenoemde reden voor het niet differentiëren van het btw-tarief voor groente en fruit standhoudt in deze dagen van verregaande mate van digitalisering.

Aan de andere kant is ook gebleken dat de verhoging van het verlaagde btw-tarief van 6% naar 9% wel degelijk heeft geleid tot een afname van de aanschaf van groente en fruit. Een ontwikkeling die in het licht van het rapport van de RVS niet erg geruststelt.

Dat de discussie omtrent het verlagen van het btw-tarief voor groente en fruit in het publieke debat nog niet is uitgedoofd, volgt wellicht goed uit de petitie ‘de tijd is rijp’ van supermarktketen Dirk van den Broek, die inmiddels 52.852 keer is ondertekend en bij de tweede kamer ter plenaire behandeling is ingediend.22

1. ‘International Year of Fruits and Vegetables 2021 van start’, GroentenFruit Huis, https://groentenfruithuis.nl/nieuws/groenten/ international-year-of-fruits-vegetables-2021-van-start (geraadpleegd op 9 september 2021). 
2. Zie Resolutie 74/244 van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties (19 december 2019), International Year of Fruit and Vegetables, 2021, UN Doc A/RES/74/244. 
3. E.C.E. te Dorsthorst, ‘Het international jaar van groente en fruit: een rijke voedingsbodem?’, AA 2021, afl. 10, p.921-925. 
4. Vergelijk bijvoorbeeld eens de prijs voor een gezond en ongezond tussendoortje: de elstar appel (€ 0,40 per appel) en de gevulde koek (€0,22 per koek); zie https://www.ah.nl/producten/product/wi142562/ ah-gevulde-koeken-roomboter en https://www.ah.nl/producten/product/wi142562/ product/wi80583/ah-elstar-appel-los (geraadpleegd op 9 september 2021). 
5. Een eerlijke kans op gezond leven (RVS adviesrapport van 4 april 2021), p. 10. 
6. Ex art. 9 lid 2 sub a Wet OB jo. post a.1.a van Bijlage I behorende bij de Wet OB. 
7. Zie art. 9 lid 2 sub a Wet OB (oud). 
8. Zie art. 9 Wet OB; zie: D. Euser, OB.2.2.2.A.a Algemeen (tarief), in: A.W. Hofman, M.L.M. van Kempen & A.C. Rijkers (red.), Cursus Belastingrecht, Deventer: Wolters Kluwer. 
9. Richtlijn 2006/112 en R. Vos, ‘Coronacrisis en de btw: voorkomen is beter dan genezen’, BTW-bulletin 2020/82, afl. 12, p. 9. 
10. D. Euser, OB.2.2.2.A.b Btw-richtlijn (tarief), in: A.W. Hofman, M.L.M. van Kempen & A.C. Rijkers (red.), Cursus Belastingrecht, Deventer: Wolters Kluwer. 
11. Zie punt 7 van de considerans van de Btw-richtlijn; Van Doesum, Contractuele samenwerkingsverbanden in de BTW(FM nr. 133) 2009/7.4. 
12. R. Vos, ‘Coronacrisis en de btw: voorkomen is beter dan genezen (2)’, BTW-bulletin 2021/48, afl. 6, p. 4. 
13. Vakstudie Omzetbelasting, art. 9 Wet OB, aant 3.3.9 (art. 9). 
14. Kamerstukken II 1981, 17048 (Tariefnota 1981, par. 6.9.); anders: Vakstudie Omzetbelasting, art. 9 Wet OB, aant 3.3.9 (art. 9). 
15. Kamerstukken II 1981, 17047 (Nota selectieve indirecte belastingen, hoofdstuk 7; anders: Vakstudie Omzetbelasting, art. 9 Wet OB, aant 3.3.9 (art. 9). 
16. R. Vos, ‘Coronacrisis en de btw: voorkomen is beter dan genezen (2)’, BTW-bulletin 2021/48, afl. 6, p. 4. 
17. De tijdelijke goedkeuring van het nultarief op mondmaskers volgt uit het Besluit noodmaatregelen coronacrisis onderdeel 9c, Stcrt 2020, 28349; anders: R. Vos, ‘Coronacrisis en de btw: voorkomen is beter dan genezen’, BTW-bulletin 2020/82, afl. 12, p. 8. 
18. Brief Staatssecretaris van Financiën van 27 maart 2018, nr. 2018- 0000042000; anders: V-N 2018/20.22. 
19. ‘Aanbieden manifest ‘Investeren in een gezonde toekomst’ aan tweede kamer’, GroentenFruit Huis, https://www.ah.nl/producten/product/wi142562/ nieuws/algemeen/aanbieden-manifest-investeren-in-een-gezonde-toekomst-aan-tweede-kamer (geraadpleegd op 9 november 2021). 
20. Brief Staatssecretaris van Financiën van 27 maart 2018, nr. 2018- 0000042000; anders: V-N 2018/20.22. 
21. P. Blokhuis 9 juli 2021, ‘Toezegging alternatieve btw-verlaging groente en fruit’ (Kamerbrief), https://www.ah.nl/producten/product/wi142562/ documenten/kamerstukken/2021/07/09/kamerbrief-over-toezegging-alternatieven-btw-verlaging-groente-en-fruit (geraadpleegd op 10 november 2021). 
22. Op de volgende website wordt bijgehouden hoeveel dagen er reeds voorbij zijn gegaan zonder dat de Tweede Kamer een reactie heeft gegeven op het verzoek de petitie op hun agenda te zetten, inmiddels zijn dat 155 dagen; https://www.ah.nl/producten/product/wi142562/ (geraadpleegd op 10 november 2021).