Op 15 januari 2021 trad het kabinet-Rutte III in reactie op de toeslagenaffaire. In de media werd veelal betoogd dat er vrijwel niets wijzigde in de machtspositie van het kabinet, het werd derhalve vaak bestempeld als symboolpolitiek. Klopt dat?  

Na het verschijnen van het snoeiharde rapport van de parlementaire ondervragingscommissie op 17 december 2020 nam de druk op het kabinet toe om een gebaar te maken aan de ouders die slachtoffer waren van de toeslagenaffaire. In het rapport werd geconcludeerd dat de Belastingdienst, Toeslagen en de betrokken ministeries verantwoordelijk waren voor ‘ongekend onrecht’ bij ongeveer 26.000 ouders. Kleine foutjes van ouders zorgden voor ten onrechte teveel ontvangen (kleine bedragen) kinderopvangtoeslag. Door keiharde fraudeaanpak hiertegen van de Belastingdienst kwamen de ouders in ongekende financiële problemen. Zij moesten alle eerder ontvangen kinderopvangtoeslag (oplopend in de tienduizenden euro’s) terugbetalen met alle financiële, sociale en psychologische gevolgen van dien. Het rapport stelt dat regelgeving rondom de toeslagen veel te hard was en de overheid niet heeft geluisterd naar kritische geluiden van ouders, advocaten en de media. De informatievoorziening van de overheid was niet transparant en de menselijke maat bij de dienstverlening van de overheid moest beter. Dit heeft het kabinet de spreekwoordelijke kop gekost. Het stak de hand in eigen boezem en nam uitgesteld ontslag. Iedereen heeft de beelden van Rutte wel gezien: in demissionaire staat fietsend op zijn zwarte Koga de oprit van paleis Huis ten Bosch af. Het heet uitgesteld ontslag omdat het ontslag is aangevraagd, maar nog niet verleend. De koning heeft hem gevraagd alles te blijven doen wat in het landsbelang nodig is. Hoe zit een demissionaire kabinetsconstructie staatsrechtelijk in elkaar, hoe vaak komt het voor dat een kabinet demissionair wordt en waarover mag een demissionair kabinet nog beslissen?  

Kern van het parlementair stelsel
De eerste vraag laat zich vrij eenvoudig beantwoorden. Er zijn namelijk geen of nauwelijks staatsrechtelijke wetten die over het demissionair worden van een kabinet gaan. De Grondwet zegt er niks over. Het is voornamelijk gebaseerd op ongeschreven gewoonterecht. Reijer Passchier, docent Staatsrecht aan de Universiteit Leiden, legt uit volgens welke regels een kabinet demissionair wordt: ‘De procedure van demissionair worden in het geval van de toeslagenaffaire is gebaseerd op de vertrouwensregel die geldt tussen het parlement en het kabinet. Als de Tweede Kamer geen vertrouwen meer heeft in het kabinet moet het kabinet opstappen. Het vertrouwen hoeft niet expliciet te blijken, maar wordt aangenomen zolang het tegendeel niet bewezen is.’ (Er is nog enige discussie over of de vertrouwensregel alleen geldt tussen de Tweede Kamer en het kabinet of dat de vertrouwensregel ook geldt tussen de Eerste Kamer en het kabinet. Deze kwestie is voor dit artikel echter irrelevant.) ‘De Tweede Kamer kan het vertrouwen opzeggen door middel van het indienen van bijvoorbeeld een motie. In dit geval heeft het kabinet zelf het voortouw genomen en gedacht niet meer gesteund te worden.’ De vertrouwensregel is onderdeel van ongeschreven staatsrecht en wordt vaak gezien als de kern van het parlementaire stelsel. Als het vertrouwen wordt verloren, biedt een staatssecretaris, minister of het kabinet in zijn geheel zijn ontslag aan bij de koning. Als een minister of staatssecretaris het vertrouwen van de Twee Kamer verliest, biedt hij zijn ontslag aan welke met onmiddellijke ingang ingaat. Er bestaat dus geen kabinet waarin de helft van de ministers demissionair, en de andere helft missionair is. Bij het demissionair worden van het kabinet-Rutte III is minister Wiebes van Economische Zaken en Klimaat wel echt verdwenen. Hij ging niet verder als demissionair minister omdat hij ten tijde van de toeslagenaffaire staatssecretaris van Financiën was en dus verantwoordelijk was voor het beleid rondom Toeslagen. Naar eigen zeggen voelt hij zich ‘niet schuldig, wel zwaar medeverantwoordelijk’. Hij trad af. Een unicum: zijn opvolger demissionair minister Bas van ’t Wout is vanaf zijn eerste werkdag demissionair.  

Het parlement en niet de rechter is verantwoordelijk voor de handhaving van de ongeschreven normen. Wat als een minister of staatssecretaris geen gehoor geeft aan de vertrouwensregel? Een dergelijk voorval deed zich een keer voor. De Kamer nam een motie van afkeuring aan tegen Rita Verdonk in 2006, toenmalig demissionair minister van Vreemdelingenzaken, wegens het niet opschorten van de uitzetting van asielzoekers. Zij weigerde op te stappen omdat andere bewindspersonen van de VVD ook achter haar beleid stonden en hen dezelfde motie van afkeuring boven het hoofd hing. Mogelijk zouden daarom ook de andere demissionaire VVD-ministers moeten aftreden en dit zou het regeren enorm bemoeilijken. Er is toen voor een oplossing gekozen waarmee de Kamer akkoord ging: Verdonk mocht aanblijven met een gewijzigde portefeuille waardoor zij niet meer mocht beslissen over het uitzetten van asielzoekers. De vertrouwensregel was geschonden maar er werd niet gehandhaafd. In de literatuur is discussie over de afdwingbaarheid van het vertrouwensbeginsel door dit niet bepaald chique politieke voorval.  

Demissionair kabinet niet erg bijzonder
Komt het dan vaak voor dat een kabinet demissionair wordt? Ook het antwoord op deze vraag is betrekkelijk kort en eenvoudig: ja. In principe kent Nederland iedere vier jaar een demissionaire kabinetsperiode. Namelijk op de dag dat de verkiezingen in Nederland gehouden worden, wordt het kabinet demissionair. Dit is logisch want Nederland oordeelt over het kabinet en kiest een nieuwe zetelverdeling. Een nieuwe Tweede Kamer wordt vastgesteld die vertrouwen moet hebben in een nieuw kabinet. Het komt ook regelmatig voor dat een kabinet vroegtijdig demissionair wordt zoals nu bij het kabinet-Rutte III. Het kabinet-Rutte II, de tweepartijencoalitie met de PvdA, hield de gehele rit vol. Rutte I was een minderheidskabinet met het CDA en gedoogsteun van de PVV en hield het anderhalf jaar vol. Het kabinet viel als gevolg van de Catshuiscrisis, waarna de PVV zich niet meer aan het gedoogakkoord gebonden voelde. Deze val werd veroorzaakt door een intern conflict, en dus niet door de vertrouwensregel. Ook kabinetten Balkenende IV en Balkenende II vielen vroegtijdig wegens bonje tussen coalitiepartijen. In 2002 viel het kabinet Kok II als gevolg van het vernietigende rapport over de val van Srebrenica. Premier Kok bood namens het hele kabinet zijn ontslag aan, nog voor de komst van een zwaar debat. Hij vermoedde dat de Tweede Kamer onvoldoende vertrouwen meer in zijn kabinet had. Hoewel Kok niet direct verantwoordelijk was voor de fouten die leidden tot de massaslachting in Srebrenica trad hij af om electorale schade te beperken. Hij zou het de oppositie erg makkelijk gemaakt hebben door niet af te treden. Vergelijkbaar met het aftreden van Rutte III is dat toentertijd ook geen vervroegde verkiezingen werden uitgeschreven omdat de situatie zich ook vlak voor Tweede Kamerverkiezingen voordeed. Overeenkomst tussen de twee gevallen kabinetten was dat beiden aftraden wegens het verantwoordelijkheidsgevoel met in het achterhoofd de vertrouwensregel. Dit voortijdig ontslag nemen is tekenend voor de vertrouwensregel. Feit is dat het vertrouwen in een kabinet in zijn geheel niet snel wordt opgezegd. Ook het vertrouwen in ministers wordt niet vaak expliciet opgezegd door een motie van wantrouwen. Ministers die een dergelijke motie zien aankomen, en verwachten dat deze breed zal worden gesteund, stappen voortijdig op. Dit gebeurde in de recente geschiedenis in 2017 bij minister van Veiligheid en Justitie Van der Steur. Hij stapte op na onhandige uitspraken over de Teevendeal. Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu Wilma Mansveld stapte in 2015 op na een rapport van de enquêtecommissie Fyra over problemen bij ProRail. En in 2014 stapte toenmalig staatssecretaris van Financiën Frans Weekers op wegens problemen met het uitbetalen van toeslagen bij de Belastingdienst. Dit deed hij een dag na een zwaar Kamerdebat, voordat de Tweede Kamer een motie van wantrouwen kon indienen. Door op te stappen voordat een motie hen daartoe dwingt, houden ze de eer aan zichzelf.    

Macht van een demissionair kabinet
Een bewindspersoon kan na zijn aftreden niks meer: hij is immers volledig uit functie. Een demissionair kabinet heeft zijn ontslag al ingediend, maar dit is nog niet verleend. Er ontbreekt dus een groot deel van het mandaat maar de wettelijke grondslag van zijn beslissingsmogelijkheden staan rotsvast. Van een demissionair kabinet mag worden verlangd, in het landsbelang, te blijven functioneren. De wettelijke staat van het kabinet blijft in demissionaire staat dus hetzelfde, maar er verandert in de praktijk wel iets. Het mandaat is wegens een gebrek aan vertrouwen aanzienlijk verminderd en er mag logischerwijs dan worden verwacht dat een demissionair kabinet geen omstreden besluiten neemt. Dit is precies wat in de praktijk ook gebeurt. De Tweede Kamer en het kabinet kunnen een onderwerp of dossier ‘controversieel verklaren’. Dit houdt in dat een demissionair kabinet over die onderwerpen niet mag beslissen. De parlementaire behandeling komt stil te liggen en wetsvoorstellen komen op de plank. In beginsel is een meerderheid nodig voor het controversieel verklaren van onderwerpen. Maar vaak als een derde, of een belangrijke minderheid van de Tweede Kamer een onderwerp controversieel vindt, wordt dit (als onderdeel van gewoonterecht) gerespecteerd. Soms duurt een nieuwe kabinetsformatie erg lang en wordt de urgentie beslissingen te nemen op bepaalde vraagstukken groter. Er zit derhalve speelruimte in het bepalen van controversiële onderwerpen en ze kunnen ook teruggedraaid worden. Ze zijn dus niet rigide. Helemaal in crisissituaties nemen demissionaire kabinetten nog grote beslissingen. In 2003 sprak het demissionaire kabinet Balkenende I steun uit voor de oorlog in Irak. Balkenende IV gaf midden in de economische crisis in 2010 in demissionaire staat miljarden uit om banken overeind te houden. Kabinet Rutte II nam na een half jaar in demissionaire staat de beslissing vijf grote militaire missies te verlengen. Hoewel defensie toen niet op de lijst van 250 controversieel verklaarde onderwerpen stond, werd het toch gezien als een beslissing die een demissionair kabinet niet dient te nemen. De militairen verkeerden erg lang in onzekere staat en er dienden dus knopen doorgehakt te worden. Welke onderwerpen zijn controversieel verklaard nu Rutte III demissionair is geworden?  

Wat veel wordt gezegd is dat het aftreden louter symbolisch is en er geen machtsverschil is gekomen. Mede omdat van de regering wordt verwacht dat juist nu in tijden van een grote pandemie grote beslissingen genomen moeten worden. Dit is ook wat Rutte benadrukte toen hij bekend maakte dat het kabinet zou aftreden. Hij beloofde dat de corona-aanpak van het kabinet er met geen mogelijkheid onder zou lijden. Dit klopt: geen enkel onderwerp dat verband houdt met de coronabestrijding is controversieel verklaard. Voordeel van de coronawet is dat het de Kamer verplicht in te stemmen met coronamaatregelen van het kabinet. Zo heeft de Kamer een vinger in de pap bij controversiële maatregelen als de avondklok (over dit juridische proces kan ook een boek geschreven worden). Er is een lijst opgesteld van 67 controversieel verklaarde onderwerpen die niets met corona te maken hebben. Een voorbeeld is de nachttreinverbinding tussen Amsterdam en Wenen. Hiervoor ligt nu een miljoenensubsidie op de plank. Ook luchtvaartbesluiten die betrekking hebben op Lelystad Airport, de fusie tussen Sandd en PostNL en het pooierverbod zijn controversieel verklaard. Oud-minister Uri Rosenthal heeft de spijker op z’n kop geslagen door bij WNL op zondag te zeggen dat de val eigenlijk een ‘geluk bij een ongeluk’ is. De bewindspersonen hoeven namelijk geen tijd te besteden aan andere zware dossiers dan het hoofdpijndossier welke de coronabestrijding heet. Ook kan de Tweede Kamer geen motie van afkeuring meer indienen omdat het kabinet al gevallen is. Regeren in crisistijd in demissionaire staat lijkt zo verkeerd nog niet. Een ander, voor regeringspartijen lastig gevolg van de val van het kabinet, is dat zij zich niet meer verbonden voelen met het regeerakkoord waardoor zij vrijer hun eigen mening kunnen geven. Dit zou tot botsingen kunnen leiden die de eensgezindheid van het kabinet verstoort die nodig is voor een eenduidige corona-aanpak.  

Conclusie
Een demissionair kabinet zit staatsrechtelijk bijzonder in elkaar omdat het louter steunt op gewoonterecht. Ongeschreven rechtsbeginselen, met als meest belangrijkste de vertrouwensregel, regelen de vertrouwensbalans tussen het kabinet en de Tweede Kamer. Afgezien van een klein scheurtje in de vertrouwensregel veroorzaakt door de casus Verdonk, houden parlementariërs zich aan de regel. Vaak stappen bewindspersonen voortijdig op voordat de Tweede Kamer expliciet het vertrouwen opzegt. Dat het gehele kabinet Rutte III nu demissionair regeert is an sich niet heel bijzonder. Wel is het bijzonder dat de demissionaire staat (al dan niet indirect) is veroorzaakt door de vertrouwensregel. Heeft het kabinet echt last van de demissionaire staat, of is het vooral een gebaar naar de getroffen ouders en dus symbolisch? Het kabinet mag niet meer beslissen over de nachttreinverbinding tussen Amsterdam en Wenen (wie heeft daar in lockdown-tijd last van?), niet meer over Lelystad Airport (wie heeft daar in lockdown-tijd last van?) en niet meer over het pooierverbod (ook de Wallen zijn al een tijd gesloten). Hierdoor heeft het kabinet zijn eigen werkdruk verminderd. Het landsbelang is niet in gevaar want de meest acute beslissingen met betrekking tot de coronacrisis kunnen nog altijd genomen worden. De beslissing af te treden lijkt dus vooral een symbool van het kabinet naar de getroffen ouders. Een symbool waar het zelf ook vruchten van plukt.