Toen op 23 maart 2020 de ‘intelligente lockdown’ werd aangekondigd veranderde de roep van de boa’s om meer (betere), verdedigingsmiddelen in een noodkreet.[1] De handhaving van maatregelen zoals het waarborgen van de anderhalve meter afstand en het verplichte dragen van een mondkapje in het openbaar vervoer, kwam grotendeels voor rekening van de boa’s. In de daaropvolgende zomermaanden vonden regelmatig protesten plaats die er tot op heden niet toe hebben geleid dat boa’s belast met de handhaving van de coronamaatregelen, collectief worden uitgerust met (meer) verdedigingsmiddelen.[2] Wel heeft er onder andere een landelijke pilot plaatsgevonden om te bezien hoe het bewapenen van boa’s uitpakt en zijn er zelfs regio’s waarin boa’s, los van voornoemde pilots, reeds bewapend zijn.[3]     

Nu Nederland wordt geteisterd door een tweede coronagolf, trekt de regering de teugels weer aan met als direct gevolg dat er wederom een groot beroep wordt gedaan op de boa’s. Vooral een maatregel als het verbod op alcoholverkoop en het voor handen hebben van alcohol na 20:00 uur, baart de boa’s zorgen.[4]     

Het cruciale belang van een goede handhaving van de coronamaatregelen, in combinatie met het standpunt van de boa’s dat deze handhaving bijzonder moeilijk is zonder bewapening, zet aan tot discussie. In onderhavige bijdrage zullen daarom de belangrijkste argumenten voor de bewapening van boa’s worden afgewogen tegen de bezwaren die, mijns inziens kleven aan de bewapening. Daartoe zal eerst het huidige systeem op basis waarvan wordt bepaald of boa’s kunnen, dan wel moeten worden bewapend worden besproken. Op basis van de uiteenzetting van het momenteel gehanteerde toetsingskader, worden vervolgens de argumenten voor bewapening afgewogen tegen de mogelijke bezwaren. Afsluitend volgt een samenvatting van de inhoud van de bijdrage.

Juridisch kader

Op grond van artikel 142 lid 1 sub a en b Sv kan de minister van Veiligheid en Justitie, personen aanwijzen die belast zijn met de opsporing van strafbare feiten. Met deze toekenning is de aangewezen persoon, buitengewoon opsporingsambtenaar (boa). De opsporingsbevoegdheid is doorgaans afgebakend tot een bepaald domein, waardoor de werkzaamheden van de boa’s onderling kunnen verschillen.[5] Immers, een boa binnen het domein openbaar vervoer heeft andere werkzaamheden dan een leerplichtambtenaar.[6] Het verschijnsel dat boa’s in Nijkerk zijn uitgerust met een wapenstok, terwijl boa’s in Ede de beschikking hebben over een wapenstok, pepperspray én een vuurwapen, is aldus onder andere te verklaren door voornoemd verschil in ‘typen boa’s’.[7] Een ander reden voor dit verschil vloeit voort uit de wijze waarop de aanvraagprocedure ten aanzien van geweldsmiddelen is opgezet en zal verderop in de bijdrage worden besproken.

Handhaving door boa’s

Welke opsporingstaken boa’s precies hebben is geregeld in de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar (hierna: de Regeling). In de Regeling is per domein aangegeven welke wetten c.q. afzonderlijke wetsbepalingen de boa’s binnen dat domein dienen te handhaven. Vanwege de coronacrisis is de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar met ingang van 28 maart 2020 gewijzigd waardoor boa’s binnen meer domeinen belast zijn met handhaving van artikel 443 Sr op grond waarvan het overtreden van lokale noodverordeningen wordt bestraft.[8] Het gaat hierbij specifiek om overtredingen van artikel 443 Sr voor zover het gaat om een noodverordening of een noodbevel wat direct verband houdt met de coronacrisis. De opsporingsbevoegdheid van een boa is dus beperkt en afhankelijk van de taakomschrijving. Inzet van de boa geschiedt dan ook daar waar inzet van de politie, bijvoorbeeld vanwege capaciteits- en prioriteitsproblemen, niet mogelijk dan wel niet gewenst is.[9]

Een verzoek om bewapening

Dat met name de boa’s belast met de handhaving van de noodverordeningen als gevolg van de coronacrisis slachtoffer zijn geworden van geweld en bloot staan aan de kans dat zij wederom slachtoffer worden, is inmiddels algemeen bekend.[10] Hoe kan men echter op grond van het huidige wettelijk kader bewerkstelligen dat de boa’s in een specifieke gemeente of veiligheidsregio worden bewapend? Op grond van artikel 7 lid 9 Politiewet kunnen boa’s geweldsmiddelen toepassen, maar bijvoorbeeld ook een fouilleringsbevoegdheid toegewezen gekregen van de Minister van Veiligheid en Justitie. Hoe deze bevoegdheden worden toegekend is verder geregeld in §3 van de Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar (hierna: BBO). In de context van deze bijdrage zal alleen de afweging voorafgaand aan de toekenning van geweldsmiddelen uiteen worden gezet. Met geweldsmiddelen worden bedoeld: handboeien, de wapenstok, pepperspray, een vuurwapen en een surveillancehond.

Het noodzaakcriterium

De (grote) terughoudendheid bij de afweging die voorafgaat aan de eventuele toekenning van geweldsmiddelen aan boa’s komt met name voort uit het uitgangspunt dat het geweldsmonopolie ligt bij de gewapende macht van de overheid. Toekenning van geweldsmiddelen geschiedt alleen indien de noodzaak daartoe door de aanvrager is aangetoond, de bekwaamheid in de omgang met het betreffende wapen is aangetoond en er in redelijkheid een kans valt te verwachten dat de boa bij de vervulling van zijn functie met geweld of dreiging met geweld wordt geconfronteerd.[11] Het noodzaakcriterium, op basis waarvan wordt beoordeeld of geweldsmiddelen worden toegekend, valt uiteen in de volgende vier subcriteria. De beoordeling van het verzoek en daarmee de afweging van de voornoemde criteria geschiedt door de Minister van Veiligheid en Justitie.  

Als eerst wordt bezien voor welke soort wetsovertreding(en) de opsporingsbevoegdheid is verleend. Het gebruik van geweldsmiddelen door een boa belast met de handhaving van artikelen uit het Wetboek van Strafrecht zal in de regel eerder proportioneel worden geacht dan wanneer het verzoek tot het gebruik van geweldsmiddelen wordt gedaan voor een leerplichtambtenaar. (sub a)  

Ook de aard van de te verwachten agressie weegt mee in de beoordeling. Hoewel de impact van verbaal geweld groot kan zijn, is toekenning van een geweldsmiddel vanwege verbaal geweld doorgaans buitenproportioneel. Voor toekenning van een geweldsmiddel is essentieel dat er een verwachting bestaat dat de boa daadwerkelijk te maken krijgt met fysiek geweld. (sub b)  

Daarnaast moet bezien worden over welke geweldsmiddelen de boa op basis van zijn taakstelling kan beschikken. Daarbij vindt een beoordeling plaats of het bezwaarlijk of onmogelijk is om op een andere manier te voorzien in de veiligheid van de boa. (sub c)  

Tot slot is van belang in welke frequentie en mate zich in het verleden situaties hebben voorgedaan waarbij bewapening wenselijk was geweest. Een (aantoonbare) toename van het aantal situaties waarin bewapening wenselijk was geweest, geeft al een duidelijker beeld van de eventuele noodzaak voor het gebruik van geweldsmiddelen. (sub d)  

Met de afweging van bovenstaande factoren is het laatste woord allerminst gesproken. In Bijlage A bij de BBO worden per geweldsmiddel nog additionele criteria gegeven die mee moeten worden genomen in de afweging. Een vuurwapen kan en mag immers niet op een lijn worden gesteld met een wapenstok of pepperspray. Omdat boa’s doorgaans in dienst zijn van de overheid kan het betreffende overheidslichaam, bijvoorbeeld de gemeente, het verzoek om toekenning van geweldsmiddelen indienen. Voordat dat verzoek ingediend kan worden bij de minister van Justitie en Veiligheid wordt het verzoek voorgelegd aan de toezichthouders die zich eveneens uitlaten over de eventuele noodzaak van geweldsmiddelen (§4.3 BBO). Om overigens terug te komen op het voornoemde verschil in bewapening tussen boa’s in bijvoorbeeld Nijkerk en Ede, is in de hierboven uiteengezette aanvraagprocedure nog een verklaring gelegen voor dit verschil. Hoe een specifiek verzoek er namelijk uitziet is afhankelijk van de situatie naar aanleiding waarvan en de boa-werkgever die het verzoek indient.

(Meer) geweld de oplossing?

In het debat over de geweldsmiddelen voeren boa’s met name aan dat geweldsmiddelen een afschrikwekkend effect hebben.[12] Hoe groot dat effect daadwerkelijk is, is afhankelijk van het middel zelf.[13] Aanverwant aan het afschrikwekkende effect van bewapening, is het argument dat dit afschrikwekkende effect zou leiden tot een effectievere handhaving van de maatregelen. Met name bij de handhaving van het alcoholverbod na 20:00 uur, komen boa’s in situaties terecht waarin (dreiging met) agressie hen belet in de effectieve handhaving.[14] Omwille van hun eigen veiligheid zijn zij namelijk genoodzaakt situaties waarin zij handhavend optraden, te verlaten omdat zij worden aangevallen. Daar komt nog de omstandigheid bij dat ondersteuning van de politie, die uiteraard wel bewapend is, voor de boa’s vaak te laat komt.[15] Nu kan eenieder beamen dat geen persconferentie is geëindigd zonder dat er is gehamerd op het belang van de naleving van de coronamaatregelen. De handhaving ervan speelt aldus een sleutelrol in het succes of het falen van deze maatregelen. Ondanks het kennelijke belang van de handhaving, is deze blijkbaar niet op peil. Toch is het te kort door de bocht om te stellen dat de oorzaak van dit handhavingsprobleem ligt in een gebrek aan bewapening.  

De discussie over de bewapening van boa’s in het kader van de handhaving van de coronamaatregelen heeft tot Kamervragen geleid. Per brief van 9 april 2020 geeft de minister van Veiligheid en Justitie, Grapperhaus, antwoord op deze Kamervragen van het lid Den Boer (D66). Op het moment van beantwoording bestond er volgens hem geen noodzaak tot verandering c.q. versoepeling van het huidige systeem op basis waarvan boa’s met geweldsmiddelen kunnen worden uitgerust.[16] Persoonlijk deel ik deze visie van minister Grapperhaus. Zonder afbreuk te willen doen aan de ernst van het agressiviteitsprobleem waar boa’s zich mee geconfronteerd zien, ben ik ervan overtuigd dat ook in deze kwestie meerdere wegen naar Rome leiden. De boa’s hebben immers in essentie te kampen met het probleem dat zij geen gezag uitstralen en verwachten dat gezag te krijgen bij de gratie van een geweldsmiddel. Deze verwachting is mijns inziens (veel) te hoog en daarmee misplaatst, gezien de implicaties voor het geweldsmonopolie die een versoepeling van het huidige systeem teneinde boa’s te bewapenen, met zich meebrengt. Agenten zijn al bewapend, maar hebben ook te maken met geweld. Dit was reeds voor de coronacrisis in bijvoorbeeld de uitgaanswereld het geval en nu agenten tevens worden ingezet bij de handhaving van de coronamaatregelen, ervaren ook zij een (grote) toename van geweld.[17] De eventuele aanwezigheid van bewapening is dus verre van zaligmakend. Daarnaast wijten boa’s het probleem dat zij geconfronteerd worden met geweld aan de omstandigheid dat zij niet snel genoeg worden ondersteund door de politie. Zoals ook de Minister van Veiligheid en Justitie aangaf, is dit een probleem wat indien mogelijk, op een andere manier dan met toekenning van geweldsmiddelen opgelost kan en moet worden.[18] Het verbeteren van de communicatie tussen politie en boa’s is daarmee in elk geval een manier om de effectiviteit van de handhaving van de coronamaatregelen en daarmee de effectiviteit van de coronamaatregelen zélf te bewerkstelligen.  

Bovendien zijn de hiervoor genoemde criteria voor de toekenning van geweldsmiddelen, slechts criteria voor de toekenning, deze regels gaan verder niet over het daadwerkelijke gebruik.[19] Dit brengt mij op het punt met betrekking tot het verschil in opleiding tussen een agent en een boa. In de opleiding van een agent, maar ook daarna, wordt expliciet aandacht besteed aan het gebruik van de geweldsmiddelen die zij tot hun beschikking hebben.[20] Boa’s genieten niet dezelfde opleiding, zij worden opgeleid om te signaleren, aan te spreken, te waarschuwen en indien nodig feitelijk te handhaven, wat in deze context betekent dat de boa een overtreder bekeurt.[21] Bij een aanvraag voor geweldsmiddelen dient de aanvrager (slechts) aan te tonen dat een boa ‘bekwaam’ is in het gebruik van de geweldsmiddelen die zijn aangevraagd.[22] Dit is geenszins te vergelijken met de doorlopende training en toetsing waaraan agenten worden onderworpen vanwege hun bevoegdheid wapens te mogen gebruiken.[23] Uiteraard realiseer ik mij dat met name over de voornoemde bezwaren met principiële wortels in de vestiging van het geweldsmonopolie, valt te twisten. In dat kader maak ik van de gelegenheid gebruik om mijn laatste punt te maken. Uit een recent onderzoek, uitgevoerd in Londen, is gebleken dat het toekennen van geweldsmiddelen aan ambtenaren die voorheen deze geweldsmiddelen niet tot hun beschikking hadden, juíst kan leiden tot een geweldstoename en dus een averechts effect kan hebben.[24]

Afsluiting

Het belang van effectieve handhaving van de coronamaatregelen is te groot om zonder meer voorbij te gaan aan de oproep van boa’s om geweldsmiddelen met een simpele verwijzing naar het geweldsmonopolie. Mijns inziens moet echter kritisch worden gekeken naar de werkelijke oorzaak van de problematiek waarvoor boa’s de oplossing zoeken in geweldsmiddelen. Deze oorzaak noopt op grond van de hierboven genoemde argumenten naar mijn mening niet tot een verandering van het huidige systeem op basis waarvan boa’s na een strenge toets kunnen worden bewapend. Ik ben immers de mening toegedaan dat het probleem: een gebrek aan gezag, niet wordt opgelost met de toekenning van wapens. Agenten hebben namelijk ook, ondanks hun bewapening bij de handhaving van de coronamaatregelen te maken met een aanzienlijke toename van geweld.[25] Daarnaast is het verschil in opleiding van agenten en boa’s, specifiek ten aanzien van de bewapening niet te verwaarlozen. Bovendien is het van belang dat, ondanks de focus van de discussie op eventuele bewapening, andere oplossingen niet uit het oog worden verloren.  

Verbetering van de communicatie met de politie in situaties waarin boa’s met geweld te maken krijgen, vóórdat bewapening op grote schaal wordt gefaciliteerd, voorkomt naar mijn mening dat een kanonschot wordt gevuurd daar waar een wapenstok volstaat. De resultaten van het Londense onderzoek waaruit bleek dat het toekennen van geweldsmiddelen aan ambtenaren die voorheen deze geweldsmiddelen niet tot hun beschikking hadden, juíst kan leiden tot een geweldstoename, zijn wat mij betreft een sterke prikkel om de daadwerkelijke effecten van bewapening expliciet mee te nemen in de afweging voorafgaand aan de toekenning.[26] Boa’s vechten aan de frontlinie tegen de coronacrisis en verdienen daar bescherming bij. Deze bescherming kan mijns inziens binnen de huidige kaders van de wet worden geboden met behoud van het geweldsmonopolie.


1. ‘Tijdlijn: Het coronavirus in Nederland’, NU.nl 27 maart 2020.
2. Deze protesten bestonden zelfs in de weigering overtreders van de maatregelen te beboeten. Zie: ‘Tijdlijn: Het coronavirus in Nederland’, NU.nl 27 maart 2020.
3. ‘Pilot korte wapenstok voor boa’s werkzaam in openbare ruimte (domein I)’, Brief van de Minister van Justitie en Veiligheid d.d. 15 juli 2020 en ‘Boa’s in 12 gemeenten hebben al wapenstok’, Voorburgs Dagblad 26 mei 2020.
4. ‘Boabonden: tweetal coronamaatregelen moeilijk handhaafbaar’, Boabond.nl 22 oktober 2020.
5. Art. 142 lid 2 Sv. Een domein is bijvoorbeeld de Openbare Ruimte (Domein I).
6. §8.1 Beleidsregels Buitengewoon Opsporingsambtenaar (BBO).
7. ‘Boa’s in 12 gemeenten hebben al wapenstok’, Voorburgs Dagblad 26 mei 2020.
8. Bijlage bij de Regeling domeinlijsten buitengewoon opsporingsambtenaar, tevens art. 39 lid 1 Wet veiligheidsregio’s jo. art. 175 Gemw jo. art. 176 Gemw.
9. §2 BBO.
10. ‘Toename agressie en geweld richting boa’s in eerste maanden coronacrisis’, AT5 10 september 2020; zie ook ‘Boa’s zijn het geweld beu: protest in acht steden’, NU.nl 25 mei 2020 en ‘Enquête: helft van boa’s maakte sinds coronacrisis geweld mee', gemeente.nu 20 april 2020.
11. §3.2 BBO.
12. ‘Boa’s en politie gaan maximale groepsgrootte van twee niet streng handhaven’, Algemeen Dagblad 4 november 2020.
13. P. Kruize & P. Gruter, Politiële bewapening in perspectief. Over gebruik en effectiviteit van pepperspray & wapenstok, Den Haag: WODC 2012. 
14. ‘Boa-bonden uiten hun zorgen om handhaving’, gemeente.nu 22 oktober 2020.
15. ‘Op boa’s inslaan of inrijden, we maken het allemaal mee’, gemeente.nu 24 oktober 2019.
16. Kamerstukken II 2019/20, 2422, nr. 2, p. 3.
17. ‘Agressie tegen agenten neemt fors toe: ‘Mijn gehoorschade is mogelijk blijvend’, Algemeen Dagblad 12 mei 2020. Zie tevens M. Abraham e.a., Geweld tegen de politie in uitgaansgebieden (rapport), politieacademie.nl, 2007.
18. Kamerstukken II 2019/20, 29628, nr. 931, p. 2 en 3.
19. Kamerstukken II 2019/20, 29628, nr. 931, p. 2 en 3.
20. ‘Schieten door de politie’, politie.nl.
21. Kamerstukken II 2019/20, 2422, nr. 2, p. 4.
22. §3.2 BBO.
23. De training van agenten ziet hierbij ook op het gebruik van pepperspray wat door de boabonden wordt beschouwd als relatief onschuldig. Zie over de ‘relatieve onschuld’  van pepperspray: ‘Boa’s in actie om agressie: ‘Tandvlees van mijn collega eruitgeslagen’’, Het Parool 16 september 2020.
24. B. Ariel e.a., ‘The “Less-Than-Lethal Weapons Effect” – Introducing TASERs to Routine Police Operations in England and Wales: A Randomized Controlled Trial’, Crim. J. Behaviour (46) 2019, afl. 2, p. 280-300.
25. ‘Agressie tegen agenten neemt fors toe: ‘Mijn gehoorschade is mogelijk blijvend’’, Algemeen Dagblad 12 mei 2020.
26. Ariel e.a. 2019.