In het afgelopen semester heeft S.V. DIQIT een essaywedstrijd georganiseerd voor haar leden en alle studenten
Rechtsgeleerdheid aan de universiteit Leiden. DIQIT is de studievereniging voor
rechtsfilosofie en rechtstheorie die voornamelijk bachelorstudenten bij elkaar
brengt die interesse hebben in voornoemde onderwerpen. Daarom konden studenten
in het kader van de essaywedstrijd een essay schrijven over een
rechtsfilosofisch of rechtstheoretisch onderwerp.
Het beste essay
dat is ingediend is in nauwe samenwerking met de redactie van de NOVUM in deze
editie van de NOVUM geplaatst. Aangezien alle essays die werden
ingeleverd van hoog niveau waren, was het voor het bestuur van DIQIT geen
makkelijke keuze om een uiteindelijke winnaar te kiezen. De uiteindelijke
winnaar van het essay is Lorenzo
Nieuwenburg geworden. Lorenzo Nieuwenburg is derdejaars Rechtenstudent aan
onze faculteit.
Bij
de beoordeling van de essays heeft het bestuur zowel naar de vorm als de inhoud
gekeken. Wat de vorm betreft is het essay kort en bondig beschreven en volgen
de alinea’s logisch op elkaar waardoor het een prachtig geheel is geworden. De
inhoud is niet minder indrukwekkend. Het veelbesproken onderwerp ‘het
referendum’ wordt in een stevig theoretisch kader geplaatst. Ondanks dat het
onderwerp reeds veel is besproken, weet de auteur het onderwerp verder uit te
diepen en een aardige duit in het zakje te doen. De auteur geeft niet alleen in
dit essay blijk van een diep inzicht in de rechtsfilosofische grondslagen van
het constitutionele recht. Hij heeft zich al eerder een verdienstelijk auteur
getoond met een artikel in Trouw met de titel ‘Een hof dat toetst aan de
Grondwet muilkorft de democratie’. De James Madison van de 21ste eeuw
is geboren!
Naast de winnaar
verdienen de nummer 2 en 3 op deze plaats een eervolle vermelding. De tweede
plaats wordt opgeëist door Joas Bakker
met zijn essay ‘Zingeving en Ratio’. Max
Hommes heeft met zijn essay ‘Versterk de democratische rechtsstaat door
art. 120 Gw te verlaten’ de derde plek weten te bemachtigen.
Tolle, Lege!
Gerhard Poolman
Voorzitter S.V. DIQIT
In 1999 debatteerde de Eerste Kamer tot in de kleine uurtjes over een Grondwetsvoorstel in tweede lezing dat de weg vrij
zou maken voor het bindend correctief referendum.[1] Dit referendum zou
kiesgerechtigden in staat stellen om wetsvoorstellen die door beide Kamers der
Staten-Generaal zijn aangenomen weg te stemmen. Gedurende het debat werd
duidelijk dat het voorstel zou staan of vallen met één stem: die van toenmalig
VVD-senator Hans Wiegel. Geïnspireerd door een essay van wijlen partijgenoot
Molly Geertsema had hij de kern van zijn bezwaar kenbaar gemaakt: het
referendum is de ‘bijl aan de wortels van de democratie’.[2] Uiteindelijk stemde hij
tegen. Het referendum sneuvelde.
Deze nachtelijke
episode was niet de eerste keer dat het referendum hier te lande prematuur van
het toneel verdween, maar het zou wel de laatste keer zijn. Allereerst bestond
van 2002 tot 2005 de ongebruikte mogelijkheid om een raadgevend correctief
referendum te organiseren op grond van de Tijdelijke referendumwet. Vijf
maanden nadat die wet van rechtswege verviel, vond per initiatiefwet een eenmalig
raadplegend referendum plaats over de Europese Grondwet. Na een referendumloos
decennium keerde het correctieve referendum in 2015 terug met de
inwerkingtreding van de Wet raadgevend referendum. Op grond hiervan werden het
Oekraïnereferendum en het referendum over de zogenaamde Sleepwet georganiseerd.
Twee jaar geleden werd ook de mogelijkheid tot dit raadgevend referendum weer geschrapt.
Niettemin adviseerde de Staatscommissie parlementair stelsel de wetgever nog gedurende
hetzelfde jaar om een bindend correctief referendum in te voeren.[3] Hiertoe ligt inmiddels een Grondwetsvoorstel in de Tweede Kamer.[4]
Dit doet de vraag
rijzen of zo’n referendum wenselijk is. De romantiek van een volksraadpleging
ten spijt, is het antwoord op die vraag negatief. In de eerste plaats zou het referendum
ons staatsbestel uit balans brengen. Daarnaast is het gefundeerd op een
foutieve visie op de representatieve democratie. Voordat we deze twee
argumenten, die in elkaars verlengde liggen, kunnen uitwerken moeten we kennis
nemen van de stand van het publieke debat over het referendum.
Het publieke debat
Voorstanders van het referendum op
nationaal niveau beroepen zich ongeacht de vorm van dat referendum grofweg op
twee argumenten. Ten eerste betogen zij dat het de kiezer meer invloed geeft op
politieke besluitvorming. Ten tweede geeft het referendum de kiezer huns
inziens een mogelijkheid om aan de noodrem te trekken indien wetten hem
tegenstaan. Hierdoor zou het bestel aan legitimiteit winnen en zou de kloof
tussen kiezer en gekozene verkleind worden.
Tegenstanders van
het referendum benadrukken bovenal het binaire karakter ervan. Allereest doet het
referendum geen recht aan het complexe samenstel van belangenafwegingen dat in
de representatieve democratie thuishoort: wetgeven is een vak. Zo zou een
referendum tot intern inconsistente wetgeving kunnen leiden of tot onenigheid
binnen coalities. Ten tweede is het de vraag hoe een referendumvraag
geformuleerd moet worden en hoe de wetgever een antwoord op die vraag vervolgens
moet interpreteren. Ten slotte schuilt in het binaire karakter van de
vraagstelling ook het gevaar van de tirannie van de meerderheid. Dit kan leiden
tot grote verdeeldheid in samenleving en politiek. Een actueel voorbeeld is de
nasleep van het Brexit-referendum.
Met de argumenten
van de voor- en tegenstanders in het achterhoofd kunnen we een preciezere vraag
stellen: maakt een parlementaire democratie mét of zonder referendum betere
wetten? Bij het beantwoorden van die vraag moeten we niet blind zijn voor de
tekortkomingen van de representatieve democratie. Onder invloed van
fractiediscipline en coalitievorming staat het dualisme onder druk en zijn
afwijkende opvattingen ondervertegenwoordigd in het beleid. Deze tekortkomingen
wegen echter niet op tegen de nadelige gevolgen van het referendum.
Het Nederlandse staatsbestel
De democratische
rechtsstaat zoals we die in Nederland kennen, is een zogeheten regimen
mixtum: een gemengd regime of een gemixte constitutie. Deze staatsvorm is
de vrucht van het gedachtegoed van de grootste denkers uit de westerse geschiedenis
onder wie Plato, Aristoteles, Polybius en Cicero. In hun traditie zijn drie
ideaaltypische staatsvormen of constituties te onderscheiden: de heerschappij
van de enkeling, van weinigen en van velen. We noemen ze achtereenvolgens
monarchie, aristocratie en democratie. Ze worden elk gekenmerkt door een
centrale kwaliteit – respectievelijk besluitvaardigheid, verstandigheid en
legitimiteit.
Elk van deze drie staatsvormen kent ook een ontaarde
tegenhanger. Daarin staat niet langer het bonum commune, het algemeen
belang, centraal, maar het belang van de heersende klasse. Deze staatsvormen
noemen we de tirannie, de oligarchie en de ochlocratie.
Hoe voorkomen we dat een staat in verval
raakt en ontaardt? Een antwoord op die vraag vinden we bij Polybius. In zijn Historiën
stelde hij dat stabiele, duurzame constituties bouwstenen in zich dragen
van de monarchie, de aristocratie en de democratie.[5] Zo komen
besluitvaardigheid, verstandigheid en legitimiteit samen. Deze kwaliteiten zijn
voorwaarden voor een gebalanceerd bestel, een regimen mixtum, dat niet
snel zal ontaarden in een tirannie, oligarchie of ochlocratie. Zelf zag
Polybius de Romeinse republiek als het beste voorbeeld van zo’n bestel.[6] Een
moderner bestel dat overeenkomstig deze theorie is ontworpen is dat van de
Verenigde Staten.
Ook in Nederland zien we de democratische,
aristocratische en monarchale bouwstenen terug. Legitimiteit is afkomstig van
verkiezingen. Verstandigheid is onder andere gewaarborgd door een ordentelijke
uitwisseling van argumenten in Kamerdebatten, de rol van de Eerste Kamer en de wijze waarop de
rechterlijke macht is ingericht. Besluitvaardigheid, ten slotte, zien we terug
in de parlementaire meerderheidsregel en in koninklijke besluiten.
Deze
drie bouwstenen zijn bovendien in een bepaalde verhouding tot elkaar geplaatst:
ze houden elkaar in balans. In het Thorbeckiaanse parlementaire stelsel zijn
monarchale besluitvaardigheid en democratische legitimiteit essentialiter
ondergeschikt aan het parlementaire debat, dat uiting geeft aan de
aristocratische notie van verstandigheid. In sommige gevallen komt die balans
in een andere schakering tot uiting. Zo impliceert de verzwaarde procedure bij Grondwetswijzigingen
dat besluitvaardigheid is onderworpen aan zowel – nog sterker gewaarborgde – verstandigheid
(twee lezingen) als legitimiteit (tweederdemeerderheid in tweede lezing na
ontbinding van de Tweede Kamer).[7] Beschouwen
we dit alles door de lens van Polybius, dan leren we dat Nederland geen pure
democratie is – en dat dat iets goeds is, omdat dat ons bestel stabiel en
duurzaam houdt.
Het referendum staat haaks op deze gedachte. Op
zichzelf beschouwd is het immers een pure vorm van democratie. Dit summum van
legitimiteit gaat ten koste van de verstandigheid van het beleid en de besluitvaardigheid
van het parlement. Wie wil weten hoe het referendum de besluitvaardigheid
aantast, hoeft maar te kijken naar het twee jaar durende gesteggel over de
Brexit in het Britse Lagerhuis. Bezien vanuit Polybius zou het referendum ons
bestel van representatieve democratie op de lange termijn enkel destabiliseren.
Twee visies op representatie
In zijn Speech to the Electors of
Bristol schetste het Schotse Lagerhuislid Edmund Burke zijn visie op de
representatieve democratie.[8] Een volksvertegenwoordiger, zo redeneerde hij,
dient opvattingen van de kiezer altijd serieus in overweging te nemen. Het
staat hem echter vrij om ervan af te wijken. Als de wil van het volk afwijkt
van het algemeen belang, het bonum commune, is het niet aan
volksvertegenwoordigers om die wil blindelings te volgen. In lijn met Polybius’
opvatting moet dan een balans worden gevonden tussen legitimiteit en
verstandigheid. In deze Burkeaanse visie is een parlementslid een
vertegenwoordiger en geen lasthebber.
Hiertegenover
staat de visie die haar wortels heeft in het gedachtegoed van Rousseau.[9] Daarin
wordt het algemeen belang gelijkgesteld aan de wil van het soevereine volk. De
volksvertegenwoordiging is niets meer dan een spreekbuis van de volkswil: een
pure uiting van legitimiteit. In deze visie staat volk tot
volksvertegenwoordiger als lastgever staat tot lasthebber. Een lasthebber die afwijkt
van de wil van de lastgever pleegt contractbreuk.
Vrijwel alle
westerse parlementaire democratieën staan in de traditie van Burke. Zo ook de
Nederlandse: het parlement vertegenwoordigt het gehele Nederlandse volk, maar
de leden stemmen zonder last.10 Zij zijn geen lasthebbers. Dit is geheel in
lijn met de verhouding tussen besluitvaardigheid, verstandigheid en
legitimiteit in het Thorbeckiaanse stelsel.
Het referendum staat
daarentegen in de Rousseauiaanse traditie. Zodra de wetgever afwijkt van de wil
van de meerderheid dient die wetgever teruggefloten te worden. Aanhangers van
het referendum bepleiten dat dit de kloof tussen kiezer en gekozene zal dichten.
Dit is een misvatting. Het referendum vergroot die kloof alleen maar. Het zet
de kiezer juist tegenover de gekozene: de burger versus de politiek. Dit
uit zich in een proteststem die we bijvoorbeeld hebben gezien in de referenda
over de Europese Grondwet, het associatieakkoord met Oekraïne en de Brexit.
Burke erkende dat
het algemeen belang en de wil van het volk niet altijd samenvallen. Het is dan
de vraag welk systeem die twee dingen beter kan verenigen: een parlementaire
democratie mét of zonder referendum? Zoals gezegd komen de drie centrale
kwaliteiten van een goed functionerend gemengd regime – verstandigheid,
legitimiteit en besluitvaardigheid – in het parlement samen dankzij
beraadslaging: de ordentelijke uitwisseling van redelijke argumenten. Op grond
van beraadslaging nemen gekozen volksvertegenwoordigers bij
meerderheid beslissingen – zie alhier de bouwstenen van het gemengde regime
intraparlementair in actie.
In de aanloop naar
een referendum is dit redelijke debat niet gegarandeerd. Door zo sterk in te
zetten op gevacuümeerde legitimiteit – aangevuld met de onder dwaling tot stand
gekomen aanname dat de werkelijkheid versimpeld kan worden tot een binaire
vraag – dreigen de voorstanders van het referendum het algemeen belang te
veroordelen tot het betalen van de rekening van dit Rousseauiaanse gelag. De relatieve
rust, specialistische kennis en tijd voor beraadslaging waarover
parlementsleden beschikken, maken het parlement de enige geschikte medewetgever
en de enkelvoudig geëigende plek voor het aannemen en verwerpen van
wetsvoorstellen. De referendumstemgerechtigde kent die rust, kennis en tijd niet.
Dat tast de kwaliteit van de besluitvorming en wetten aan.
Slotsom
De vraag of een parlementaire democratie
mét of zonder referendum betere wetten maakt, is daarmee beantwoord. Een
staatsbestel zonder referendum is een bestel dat legitimiteit niet als een doel
op zich ziet, maar als een kwaliteit die in verhouding moet staan tot
verstandigheid en besluitvaardigheid. Het referendum brengt die verhouding uit
balans.
Of het referendum
zal terugkeren valt te bezien. Duidelijk is dat zo’n terugkeer onwenselijk zou zijn.
Als de wil van het volk en het algemeen belang niet samenvallen, zal de
kwaliteit van de wetten worden aangetast door het referendum. Die kwaliteit is
het beste geborgen binnen de representatieve democratie. Geertsema’s essaytitel
had dus nóg scherper gekund: het referendum is niet de ‘bijl aan de wortels van
de democratie,’ maar de democratische bijl aan de wortels van het parlementaire
stelsel.
1. Kamerstukken II 1997/98, 26156, nr. 2, p. 1-2.
2. W.J. Geertsema, Het referendum: bijl
aan de wortel van de democratie, Houten: De Haan, 1987.
3. Staatscommissie Parlementair Stelsel
(commissie-Remkes), Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in
balans. Eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel, Amsterdam:
Boom 2018, p. 135.
4. Kamerstukken II 2018/19, 35129,
nr. 2.
5. Polybius, Historiën, Boek VI,
caput 3.
6. Polybius, Historiën, Boek VI, caput
4.
7. Art. 137 Gw.
8. E. Burke, Speech to the Electors of
Bristol, 1774.
9. J.J. Rousseau, Du contrat social, ou
principes du droit politique, Boek III, hoofdstuk 15.
10. Art. 50 en 67 lid 3 Gw.