Op 19 november 2020 is de Statuutswijziging naar de motie-Van Laar door de Staten van Curaçao in de tweede lezing aangenomen (Amigoe 20 november 2020, p. 1). De aanneming van de Landsverordening houdende aanvaarding door Curaçao van het door de Staten-Generaal op 5 juli 2016 aangenomen voorstel van Rijkswet van het (Tweede Kamer)lid Van Laar tot wijziging van de artikelen 14 en 38 Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Koninkrijk) betekent dat Curaçao als derde land, na Nederland en Sint-Maarten, in het Koninkrijk instemt met voornoemde verandering van het Statuut welke inhoudt dat een algemene maatregel van rijksbestuur (AMvRB) slechts op (rijks)wettelijke grondslag uitgevaardigd kan worden. In deze bijdrage zal ik eerst kort het voorstel en de reacties vanuit de Arubaanse en Nederlands-Antilliaanse Staten bespreken. Hierbij zal ik ingaan op het amendement-Bikker (hierna: amendement) en het verband van deze met het voorstel. Wat betreft het verband met het voorstel, zal ik ook het (negatieve) advies van de Raad van State (RvS) op voornoemde amendement bespreken. Vervolgens betoog ik ook dat het amendement wel degelijk een positief oordeel verdient en dat het voorstel in het kader van artikel 38 Statuut niet gepast is. Ten slotte zal ik met een conclusie afsluiten.

De motie-Van Oven/Van Laar en het Caribisch repliek
In oktober 2015 is het initiatiefvoorstel-Van Oven door de heer Van Laar overgenomen en is zo de motie- Van Laar gaan heten.1 De voornoemde motie strekt tot het veranderen van art. 14 en 38 Statuut, welke de onmogelijkheid inhoudt om AMvRB’s vast te stellen zonder dat deze op een Rijkswet berusten. In de memorie van toelichting (MvT) van 28 december 2000 stelt Van Oven dat de huidige situatie, waarin AMvRB’s op Koninkrijksniveau zonder medewerking van het ‘Nederlandse’ parlement tot stand kunnen komen, “incongruent” is.2 Van Oven stelt dat “[d]e bevoegdheid van de volksvertegenwoordiging tot het mede vaststellen van algemeen verbindende voorschriften wordt beschouwd als een belangrijke verworvenheid van de in het Koninkrijk bestaande parlementaire democratie”.3

Uit het verslag van de Staten van de Nederlandse Antillen van 19 december 2001 blijkt dat er naar mening de van de Nederlands-Antilliaanse Staten toentertijd een “[…] klein maar belangrijke stap gezet [is] voor het terugdringen van het democratisch deficit”. 4

Uit het verslag van eveneens 19 december 2001 van de Staten van Aruba blijkt dat de Arubaanse Staten zich evenwel kan vinden in het voorstel, maar tevens vindt dat het voorstel in feite gericht moet zijn op artikel 51 Statuut. Artikel 51 Statuut regelt dat indien een Caribische landsregering niet voldoende voorziet in een internationale regeling, een rijkswet of een AMvB, dan wel andere Koninkrijksaangelegenheden, de Koninkrijksregering zelf daarin kan voorzien middels een AMvRB. Een AMvRB gebaseerd op voornoemde artikellid van het Statuut is, volgens de Arubaanse Staten dus terecht, “veel verstrekkender dan een AMvRB ex artikel 14 of 38, omdat daarmee het normale parlementaire stelsel in beide landen tijdelijk opzij kan worden gezet.”5 Een rijkswet vereisen voor een AMvRB ex artikel 51 Statuut lijkt de Arubaanse Staten dan ook logischer.6

Geen van de twee toenmalige Staten van de Caribische Koninkrijkslanden waren dus helemaal met het voorstel- Van Oven (nu Van Laar) tevreden; beide vonden de motie niet verstrekkend genoeg, zij het dat de Arubaanse Staten specifieker was in zijn repliek.

De RvS over het amendement-Bikker
Volgens mij staat het amendement van 7 juni 2016 van de Arubaanse bijzonder gedelegeerde heer Bikker in het verlengde van bovenstaande repliek van de Caribische Staten. Het amendement strekt weliswaar niet tot bovenstaande kritiek van de Arubaanse Staten, maar tracht wel, in lijn met het commentaar van de Nederlands- Antilliaanse Staten, het democratisch deficit binnen het Koninkrijk, drastisch te verminderen. Het amendement strekt namelijk tot het amenderen van artikel 15, 17 en 18 Statuut zodat ook leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, naast de Gevolmachtigde Ministers van de Caribische Koninkrijkslanden, naast het recht van amendement, het recht van initiatief toegekend krijgen.7

Bij de mondelinge behandeling van het amendement in de Tweede Kamer bleek dat de meeste woordvoerders het amendement te weinig verband vonden houden met het voorstel-Van Laar.8 Hierop stelde de heer Bikker bij motie een verzoek om voorlichting in te dienen bij de Afdeling Advisering van de RvS over het onderwerp van zijn amendement; de Tweede Kamer is daarmee akkoord gegaan.9 Voor de RvS stelde de vraag zich of het amendement past binnen de contouren van Koninkrijk zoals vastgesteld door het Statuut en concludeert dat mede door de gekozen constructie van het Koninkrijk van 1954 niet positief geoordeeld kan worden over het amendement.10

De RvS beargumenteert voornoemde standpunt ten eerste met het opmerken dat het Koninkrijk historisch gezien geen gelaagde structuur kent met aparte Koninkrijksbestuursorganen. Het Koninkrijk kent weliswaar federale aspecten zoals de waarborging der autonomie der landen (artikel 41 Statuut) en het onderscheid tussen lands- en Koninkrijksaangelegenheden (artikelen 3 en 43 Statuut), maar er is duidelijk sprake van dominantie van Nederland omdat de Koninkrijksorganen samenvallen met Nederlandse Landsorganen.11 Verder merkt de RvS op dat er noch een wetgevende, noch een uitvoerende macht los van dat van Nederland bestaat.Ook een constitutioneel hof, typisch voor een federatie, ontbreekt er - sinds 2010 is dit echter wel verplicht.12 Verder merkt de RvS op dat de Koninkrijksministerraad (KMR) (artikel 7 Statuut) niet opereert op basis van een regeerakkoord. Kortom: het Koninkrijk is, volgens de RvS, geen federatie.

Gelet op bovenstaande concludeert de RvS, ook met het oog op de beperkte rol van Statenleden in het wetgevingsproces, dat het amendement niet past binnen de structuur van het bestaande Koninkrijk. Het amendement zou een, volgens de RvS, te expliciet Koninkrijksparlement van de Nederlandse Tweede Kamer maken, terwijl er juist daarvoor niet is gekozen in 1954.13 Uiteindelijk heeft de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) besloten geen gevolg te geven aan het amendement.14

Het amendement-Bikker gezien als middenweg
Uit de dissertatie van de heer Santos do Nascimento, kan opgemaakt worden dat het dekolonisatieproces van het Koninkrijk een strijd was tussen sociaaldemocratische en confessionele, specifieker katholieke, uitgangspunten.15 Voorgaande strijd deed zich onder meer voor om het Akkoord van Linggadjati16 en het Statuut17, dat respectievelijk de nieuwe rechtsorde van de toentertijd beoogde Nederlands-Indische Unie en het Koninkrijk moest regelen.

Grofweg beoogden de sociaaldemocraten een federaal systeem, het concept-Logemann (oftewel het ontwerp-Rijksgrondwet), terwijl de katholieken het begrip ‘autonomie’ vastgrepen. Uiteindelijk delfden de sociaaldemocraten het onderspit. Rond het katholieke begrip van autonomie werd het nieuwe huidige Koninkrijk dat we kennen, gebouwd; “nieuwe verhoudingen die voortbouwen op oude instellingen”, zoals Santos do Nascimento dat stelt.18 In die nieuwe verhoudingen spelen subsidiariteit19 en historisch gegroeide Koninkrijksorganen (continuïteit)20 een grote rol.

Het zijn precies die nieuwe verhoudingen op oude instellingen, waar het beoogde amendement-Bikker, mijns inziens, geen afbreuk aan doet. De heer Bikker stelde voor om de bestaande Tweede Kamer der Staten-Generaal, die nu al de pet van het Koninkrijksparlement draagt, aan te vullen met Statenleden indien nodig. Het amendement beoogde geen nieuwe volksvertegenwoordiging te creëren boven de bestaande Staten-Generaal en Caribische Staten. Maar, op een wijze die overeenkomt met de subsidiariteit en continuïteit, de Tweede Kamer ook materieel het karakter van een Koninkrijksparlement te geven. Anders dan de RvS past het amendement, volgens mij, dus wel binnen de contouren van een Koninkrijk dat gefundeerd is op katholieke principes.

Het initiatiefvoorstel-Van Laar en artikel 38 Statuut: een powerplay
Het voorstel-Van Laar beoogt ook een aanpassing van artikel 38 Statuut dat onderlinge hulp en bijstand tussen de landen binnen het Koninkrijk regelt. In de huidige situatie kan onderlinge hulp en bijstand nog in een AMvRB gegoten worden: hier speelt de Tweede Kamer dus geen rol en kan de KMR zelfstandig een (meestal Caribisch) land te hulp schieten. Indien het voorstel-Van Laar werkelijkheid wordt, kan voornoemde hulp alleen nog maar gegeven worden inden er al eerst een rijkswet bestaat (met andere woorden: met medewerking van de Tweede Kamer).

Mijns inziens, lijkt het erop dat de Tweede Kamer het bovenstaande gewoonweg niet kon verkroppen. Door artikel 38 Statuut naar zich toe te trekken, zonder de Caribische Statenleden dezelfde rechten te geven als zichzelf, verlenen de Tweede Kamerleden hun Caribische collega’s bepaald geen gunst. In de huidige situatie oefent een gevolmachtigde minister invloed uit binnen een ministerploeg van vijftien ministers. Indien het voorstel-Van Laar werkelijkheid wordt, is de enige Caribische optie het toesturen van bijzonder gedelegeerden, die binnen de honderdvijftig Tweede Kamerleden hun invloed mogen proberen uit te oefenen. Gelet op het voorgaande betekent het voorstel-Van Laar een verschuiving van de macht van de KMR naar de Tweede Kamer die de Caribische landen duur komt te staan.

Conclusie
Alle landen binnen het Koninkrijk behalve Aruba hebben het voorstel-Van Laar goedgekeurd. Een voorstel waar de Caribische Staten initieel niet warm voor liepen. Sterker nog: zoals we hebben gezien is het een voorstel dat erop neerkomt dat de invloed van de Caribische landen nog meer verwatert. Het amendement-Bikker zou voornoemde verwatering enigszins kunnen tegengaan, maar op advies van de RvS heeft de minister van BZK geen gevolg aan het amendement gegeven. Zonder het amendement lijkt het voorstel echter geen voordeel voor de Caribische landen te betekenen. Mijns inziens is het derhalve in het belang van alle Caribische landen dat de Staten van Aruba het voorstel-Van Laar niet zonder meer goedkeuren, maar het opnieuw voorleggen aan de Tweede Kamer met de vraag om opnieuw het amendement-Bikker in overweging te nemen.

1. Kamerstukken II 2015/16, 27 570 (R 1672), nr. 9. 
2. Kamerstukken II 2000/01, 27 570 (R 1672), nr 3 (MvT), p.1. 
3. Ibid. 
4. Kamerstukken II 2001/02, 27 570 (R 1672), nr. 6. 
5. Ibid. 
6. Kamerstukken II 2001/02, 27 570 (R 1672), nr. 6, p. 1. 
7. Kamerstukken II 2015/16, 27 570 (R 1672), nr. 16. 
8. Handelingen TK 2015/16, nr. 92, item 35. 
9. Kamerstukken II 2015/16, 27 570 (R1672), nr. 20, p.2. 
10. Ibid. 
11. Kamerstukken II 2016/17, (27 570 (R1672), nr. 20, p. 4-5. 
12. Kamerstukken II 2016/17, (27 570 (R1672), nr. 20, p. 6. 
13. Kamerstukken II 2016/17, (27 570 (R1672), nr. 20, p. 9-10. 
14. Kamerstukken II 2016/17, (27 570 (R1672), nr. 21, p. 2. 
15. R. R. Santos do Nascimento, Het Koninkrijk ontsluierd (diss. Universiteit van Aruba & Rijksuniversiteit Groningen), Apeldoorn: Maklu-Uitgevers 2016, p. 198. 
16. R. R. Santos de Nascimento 2016, p. 199. 
17. R. R. Santos do Nascimento 2016, p. 221-222. 
18. R. R. Santos do Nascimento 2016, p. 22. 
19. R. R. Santos do Nascimento 2016, p. 225. 
20. R. R. Santos do Nascimento 2016, p. 229.