Nederland is een representatieve democratie, maar wat betekent representativiteit eigenlijk?(1) Representativiteit heeft in elk geval vele mogelijke betekenissen.(2) Anno 2019 wordt representativiteit door velen opgevat als afspiegeling: het parlement moet een miniatuur vormen van de verscheidenheid in de samenleving. Dit roept de vraag op: is deze opvatting goed of slecht voor het functioneren van onze democratie? Allereerst zal worden besproken hoe de opvatting over representativiteit zich heeft ontwikkeld. Vervolgens zullen de voordelen en nadelen van de hedendaagse opvatting worden besproken.

Hoe heeft de opvatting over representativiteit zich ontwikkeld?

Ten tijde van de Nederlandse republiek bestond de Staten-Generaal uit afgevaardigden van de verschillende provincies. De afgevaardigden behartigden vooral het belang van de eigen provincie en waren dan ook alleen aan hun eigen provincie verantwoording verschuldigd.(3) De vestiging van de Nederlandse eenheidsstaat in de Grondwet van 1815 bracht hier verandering in. Art. 77, tegenwoordig art. 50, bepaalde dat de Staten-Generaal het gehele Nederlandse volk vertegenwoordigt, en daarmee samenhangend bepaalde art. 83, thans art. 67, dat de leden stemmen zonder last of ruggespraak. De betekenis van art. 50 Gw is dat vertegenwoordigers niet meer lokale of regionale belangen, maar het algemeen belang van de Nederlandse eenheidsstaat en van alle inwoners behartigen.

Onder invloed van de opkomst van politieke partijen, de uitbreiding van het kiesrecht en de verzuilde samenleving gedurende de 19e eeuw kreeg representatie een andere betekenis. De gedachte was volgens premier Cort van der Linden als volgt: “Het parlement moet een natie in het klein zijn”.(4) Alle politieke opvattingen en de daaraan parallel lopende zuilen moeten gelijke kansen hebben om te kunnen worden vertegenwoordigd in het parlement. Mede hierom werd sinds het einde van de 19e eeuw het kiesrecht stapsgewijs uitgebreid. Uiteindelijk werd in 1917 zowel het algemeen kiesrecht voor mannen als het stelsel van evenredige vertegenwoordiging ingevoerd en niet veel later in 1919 het algemeen kiesrecht voor vrouwen. Evenwel ging het niet om afspiegeling naar uiterlijke kenmerken zoals man/vrouw of jong/oud maar om vertegenwoordiging van de liberale, socialistische, katholieke en protestantse zuilen.  

Vanaf de tweede helft van de 20e eeuw heeft de ontzuiling en individualisering ertoe geleid dat de politieke opvattingen van kiezers niet langer zijn verbonden aan zuilen. De binding tussen kiezers, gekozenen en politieke partijen nam drastisch af. De strijd om de individuele kiezer had tot gevolg dat partijen en Kamerleden zoveel mogelijk opvattingen, belangen en zorgen gingen articuleren en vertegenwoordigen.(5) De opkomst van one-issue partijen en later populistische en anti-establishment partijen illustreert dat kiezers representativiteit steeds meer zien als de vertegenwoordiging van hun opvattingen en belangen.  

De laatste jaren heeft representativiteit onder invloed van het toenemende belang van gelijkheid en de veranderde samenleving een metamorfose ondergaan. De samenstelling van de samenleving is vergeleken met enkele decennia enorm veranderd door de komst van mensen met een andere huidskleur, religie, cultuur en identiteit. Daarnaast is het belang van en de drang naar gelijkheid toegenomen: iedereen is gelijk aan elkaar en daarom mag iedereen zijn stem laten horen en mag niemand worden buitengesloten. Representativiteit wordt tegenwoordig vooral opgevat als afspiegeling: het parlement moet een afspiegeling vormen van de samenleving op grond van allerlei uiterlijke, niet-inhoudelijke kenmerken, zoals geslacht, leeftijd, afkomst, huidskleur, religie, seksuele geaardheid, enzovoorts.(6) Het gaat er bij deze opvatting van representativiteit niet om wat het parlement doet, worden de politieke standpunten en belangen van alle groepen in de samenleving vertegenwoordigd, maar om wie er in het parlement zitten, maken alle groepen deel uit van het parlement.  

Wat zijn de voordelen en nadelen van de moderne opvatting over representativiteit?  

De moderne opvatting over representatie kan het parlement mogelijk meer legitimiteit verschaffen. Burgers willen zichzelf weerspiegeld zien in het parlement, maar daar wordt niet aan voldaan. Maar gaat legitimiteit alleen om wie in het parlement zitten? Zelfs een perfect afgespiegeld parlement kan beslissingen nemen die niet als legitiem worden ervaren. Een extreem voorbeeld ter illustratie: dat een representatief parlement besluit de democratie af te schaffen maakt dat besluit nog niet legitiem. Het gaat dus niet alleen om wie beslissen, maar ook om wat ze beslissen.   Daarnaast kan het vertegenwoordigen van bepaalde groepen op basis van achtergrondkenmerken een symbolische waarde hebben. Denk bijvoorbeeld aan de eerste vrouw in het parlement, of de eerste ‘zwarte’ president van de Verenigde Staten. Ondervertegenwoordiging van bijvoorbeeld allochtonen of vrouwen kan de indruk wekken dat zij niet geschikt zijn om te besturen of dat hun belangen niet worden behartigd. Maar representatie in de zin van afspiegeling is gezien de nadelen ervan niet de beste manier om deze terechte zorgen op te lossen.  

Om te beginnen: een perfecte afspiegeling is per definitie onhaalbaar, de representatieve democratie bestaat immers omdat burgers zelf niet kunnen en willen deelnemen aan het parlement. Wellicht is het streven naar een betere afspiegeling al voldoende. Echter, als politici de samenleving steeds doen geloven dat het parlement een perfecte miniatuur van de samenleving kan zijn zal dat leiden tot eeuwige ontevredenheid onder kiezers, de perfecte afspiegeling zal immers nooit worden bereikt.  

Dit brengt ons bij een ander nadeel van de descriptieve democratie: het is praktisch onwerkbaar. Waar moet bijvoorbeeld op worden geselecteerd? Er is een oneindig aantal kenmerken: geslacht, leeftijd, afkomst, huidskleur, culturele achtergrond, religie, seksuele geaardheid, enzovoorts. Hoeveel mensen moeten worden geselecteerd, wat worden de verhoudingen? Op een gegeven moment wordt het systeem zo complex dat het onwerkbaar is. En hoe moet de representativiteit worden vergroot? Door politieke partijen op basis van vrijwilligheid, of door de overheid met dwang? Bij vrijwilligheid zijn we afhankelijk van de medewerking van partijen; overheidsdwang brengt allerlei problemen met zich mee. De overheid zal de kieslijsten representatief moeten maken en daarmee inbreuk maken op het passieve kiesrecht en de vrijheid van vereniging en vergadering van art. 8 en 9 Gw. Als de kieslijsten al representatief kunnen worden gemaakt betekent dat niet dat de verkiezingsuitslag ook representatief zal zijn. De overheid zal in de naam van representativiteit in moeten grijpen in het democratisch proces en de verkiezingsuitslag gedeeltelijk moeten negeren. Maar kunnen we dan nog wel spreken over een democratie?  

Voorts komen de ervaringen en kwaliteiten van kandidaten meer op de achtergrond te staan. Het doel is om Kamerleden die voldoen aan bepaalde achtergrondkenmerken te vinden, niet noodzakelijkerwijs de meest geschikte Kamerleden. Vergeleken met 1960 zijn Kamerleden veel jonger, hebben ze minder maatschappelijke ervaring, veel minder Kamerervaring en is het aantal juristen in de Kamer enorm gedaald.(7) Dit heeft vanzelfsprekend gevolgen voor de kwaliteit van de volksvertegenwoordiging en de mate waarin het parlement zijn wetgevende en controlerende functies kan uitoefenen. Daarom was Thorbecke van mening dat de volksvertegenwoordiger juist niet representatief moet zijn voor degene die hij representeert, om zijn werk goed te kunnen doen moet hij immers beschikken over kwaliteiten die de gemiddelde vertegenwoordigde niet bezit.(8)       

Verder wordt door aanhangers van de moderne opvatting van representativiteit a priori aangenomen dat mensen die niet aan de kenmerken van een groep voldoen niet of minder in staat zijn om die groep te vertegenwoordigen. Als men aanneemt dat vrouwen het meest geschikt zijn om vrouwen te vertegenwoordigen, moet er een verschil zijn tussen mannen en vrouwen en zijn vrouwen logischerwijs minder goed in staat om mannen te vertegenwoordigen.(9) Maar niemand gelooft dat geestelijk gestoorden het beste worden vertegenwoordigd door geestelijk gestoorden. Ook wordt aangenomen dat een bepaalde groep mensen, bijvoorbeeld allochtonen, dezelfde eigenschappen hebben. Maar dit is een heel diverse groep met verschillende en soms tegenstrijdige belangen en opvattingen.  

Bovendien worden door het streven naar perfecte afspiegeling de tegenstellingen tussen groepen vergroot. De focus ligt op verschillen, niet op overeenkomsten. Het ‘bevoordelen’ van ondervertegenwoordigden door middel van quota voor kieslijsten of speciale parlementszetels kan leiden tot de ‘diversity paradox’: de meerderheidsgroep die zich al dan niet heimelijk afzet tegen de minderheidsgroep en vice versa.(10) Representativiteit in de zin van afspiegeling legt de nadruk op deelbelangen, niet op het belang van de gehele samenleving en Nederland als geheel, terwijl iedereen juist baat heeft bij dat laatste.(11)

Conclusie

De opvatting over representativiteit is in de loop der tijd veranderd van vertegenwoordiging van het gehele volk en het algemeen belang, naar vertegenwoordiging van politieke opvattingen en uiteindelijk vooral naar afspiegeling op grond van achtergrondkenmerken zoals geslacht, leeftijd en afkomst. De nadruk ligt tegenwoordig op vertegenwoordiging van deelbelangen en bevolkingsgroepen, niet het algemeen belang. De afweging van de voor- en nadelen leidt tot de conclusie dat de moderne opvatting over representativiteit slecht is voor het functioneren van onze democratie.

1 De auteur dankt professor mr. H.J. Snijders voor zijn commentaar op het concept van dit artikel;
2 H.F. Pitkin, The concept of representation, Berkeley: University of California Press 1967;
3 TH.B.B. Kummeling, Het Nederlandse parlement, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 7;
4 F.H. Van der Burg, Overheid en onderdaan in een representatieve democratie: preadvies uitgebracht voor de Algemene Vergadering, Zwolle: Tjeenk Willink 1970, p. 14;
5 Kummeling 2017, p. 108-109;
6 J.P. Geelen, ‘In de drang naar gelijkheid mogen verschillen niet meer bestaan’, De Volkskrant, 27 juli 2017;
7 Kummeling 2017, p. 101;
8 Van der Burg 1970, p. 22;
9 J. Mansbridge, ‘Should Blacks Represent Blacks and Women Represent Women? A Contingent "Yes"’, The Journal of Politics, 61(3) 1999, p. 650;
10 K. Kanthak & G.A. Kraus, The Diversity Paradox: Political Parties, Legislatures, and the Organizational Foundations of Representation in America, New York: Oxford University Press 2012, p. 5;
11 G. Groot, ‘De vraag om representativiteit leidt tot ondergang van de democratie’, Trouw, 3 mei 2015.