De Belgische politicus Yves Leterme voerde ooit campagne met de slogan ‘wie vertrouwt die mensen nog?’ De regerende politici waren volgens hem incompetent, onbekwaam en stonden ver van de dagelijkse realiteit af. Het legde hem electoraal geen windeieren, waarna hijzelf overigens als premier ook roemloos en verguisd eindigde. Ook hij ontkwam dus niet aan het wantrouwen dat door politici en vooral veel kiezers tegen vrijwel elke regering wordt gekoesterd. Dat blijkt ook wel in eigen land. Sinds 1945 zijn meer kabinetten vroegtijdig geëindigd dan er de rit hebben uitgezeten. [1] En bijna zes op de tien Nederlanders heeft geen vertrouwen in de Tweede Kamer. [2] ‘Wie vertrouwt die mensen nog?’ De ministers wantrouwen soms elkaar, het parlement wantrouwt regelmatig de regering, en burgers wantrouwen constant ‘de politiek’.

In dat opzicht is het verrassend dat ons politiek bestel voor een groot deel op vertrouwen is gebaseerd. De parlementaire vertrouwensregel bijvoorbeeld houdt in dat de regering het vertrouwen van het parlement heeft, tenzij het tegendeel blijkt. Merkwaardig genoeg is de praktijk vaak anders. Waartoe dienen anders de uitgebreide regeerakkoorden? ‘Gestold wantrouwen’ zijn ze wel genoemd, omdat je er in de politiek niet op kunt vertrouwen dat afspraken nagekomen zullen worden als ze niet op schrift zijn gesteld. Ook om een andere reden lijkt de parlementaire vertrouwensregel een anachronisme uit een lang vervlogen tijd, ongeschikt voor hedendaagse toepassing. Dat komt doordat de Tweede Kamer sinds 2011 de kabinetsformatie naar zich toe heeft getrokken. Vroeger wees de koning een formateur aan, die smeedde een kabinet en de Staten-Generaal werden vervolgens geacht daarmee samen te kunnen werken totdat het tegendeel bleek. Sinds 2011 benoemt de Tweede Kamer de formateur (en die persoon is vrijwel altijd ook de beoogd premier). Vóórdat er een kabinet tot stand komt, is dus eigenlijk al een blijk van vertrouwen van de Tweede Kamer in de nieuwe premier vereist. De stemming over de vraag wie formateur wordt, is onontkoombaar tegelijk ook een stemming over de vraag wie het vertrouwen van de Kamer geniet als toekomstig premier. De vertrouwensregel is hiermee effectief omgedraaid. Een kabinet kan niet optreden, komt zelfs niet eens tot stand, tenzij zijn formateur op voorhand het vertrouwen van een meerderheid van de Tweede Kamer heeft gekregen. Aan de koning wordt niets meer gevraagd; die krijgt alleen te horen wat de Kamer in haar wijsheid heeft besloten.

Het zou gezien deze praktijk wellicht consequenter zijn om de ministers niet op Paleis Huis ten Bosch, maar in de Tweede Kamer te beëdigen. Het is immers de Tweede Kamer zelf die de hele formatie van begin tot het bijna einde vormgeeft. Zeker nu de formateur door de Kamer word aangewezen, zijn de ministers in de praktijk eigenlijk benoemd door de Kamer; de koning heeft er slechts zijn vorstelijke krabbel onder gezet. Om aan het grondwettelijk voorschrift van benoeming bij koninklijk besluit te voldoen, kan men dan de koning vragen om de majesteitelijke waardigheid van zijn paleis te verlaten en af te zakken naar het Binnenhof om ten overstaan van de Kamerleden de eed af te nemen. Dan zijn de feitelijke machtsverhoudingen ook meteen duidelijk. Wel zo eerlijk.

Eerlijk zou het ook zijn om de Grondwet op het punt van de benoeming aan te passen. Her en der wordt al gepleit voor codificatie van de vertrouwensregel en dat zou daar mooi op aansluiten. De koninklijke bemoeienis met de regeringsvorming is zo ver uitgehold dat de grondwettelijke bepalingen ter zake aan de argeloze lezer een werkelijkheid suggereren die niet bestaat. In de Grondwet kan dan worden bepaald dat een missionair kabinet niet kan optreden dan nadat het expliciet van de Tweede Kamer het vertrouwen heeft gekregen, wat dan blijkt uit de benoeming van de formateur. De val van een kabinet moet dan ook anders worden vormgegeven.

Voorheen stuurde men per motie van wantrouwen het kabinet weg en kreeg de koning daarmee indirect de opdracht met een nieuwe regering te komen. Nu is dat laatste door de gewijzigde formatiepraktijk verleden tijd, dus zal de Kamer na een aangenomen motie van wantrouwen zelf aan de slag moeten. Het wantrouwen kan nog steeds worden uitgesproken, maar omdat de Kamer zelf zo graag wil formeren, zou zij logischerwijs ook meteen een nieuwe minister-president aan moeten duiden. Is zij daartoe niet verplicht, dan is het mogelijk dat de regering valt zonder dat er op afzienbare termijn een nieuwe regering komt. Een meerderheid kan immers besluiten dat een regering moet aftreden, zonder dat die meerderheid zelf in staat of bereid is een nieuwe coalitie te sluiten. Een parlementaire meerderheid dient echter om een land te besturen, niet om het onbestuurbaar te maken. Onze oosterburen hebben daar nare ervaringen mee gehad in het begin van de jaren dertig, toen in sommige deelstaatparlementen communisten en nationaal-socialisten samen een meerderheid hadden. Democratische regeringen vielen, zonder dat er een nieuwe voor in de plaats kon komen. Beiden weigerden immers met elkaar samen te werken, maar konden afzonderlijk ook niet aan de macht komen. De Duitsers kennen daarom tegenwoordig het zogeheten Konstruktives Misstrauensvotum. Een motie van wantrouwen die ook constructief is, omdat een parlementaire meerderheid een regering slechts kan doen vallen als het ook meteen een nieuwe regering vormt. Het geeft politici weliswaar nog steeds de vrijheid om een regering naar te huis te sturen, maar die vrijheid is niet meer vrijblijvend, omdat het hen ook dwingt verantwoordelijkheid voor het landsbestuur te nemen.

De vraag is wat er moet gebeuren als op een of andere manier blijkt dat de regering het vertrouwen van de parlementaire meerderheid heeft verloren, zonder dat er een opvolger is aangeduid? In ieder geval kan zij missionair blijven en doorregeren, wat in crisistijd geen overbodige luxe is. Denk aan de Belgische regeringscrisis van 2010-2011, die zo lang duurde dat de demissionaire Belgische regering uit arren moede besloot om toch maar bezuinigingen aan te kondigen, want er heerste immers ook nog een economische crisis. Over de constitutionele zuiverheid daarvan valt te twisten, maar met een Konstruktives Misstrauensvotum hadden dergelijke toestanden wellicht vermeden kunnen worden.

Nu valt er zonder parlementaire meerderheid ook voor een missionair kabinet vermoedelijk niet veel wetgevende arbeid meer te verrichten. De oplossing voor de daardoor ontstane patstelling is het ontbindingsrecht, dat de regering heeft op grond van artikel 64 van de Grondwet. De regering kan zelfstandig besluiten de Tweede (of Eerste) Kamer te ontbinden en vervroegde verkiezingen uit te schrijven. Door de kiezers de gelegenheid te geven op verantwoordelijke partijen te stemmen, kunnen zij een Kamer die kennelijk tot medewetgeven niet meer in staat is, tot de orde roepen. Van belang is dan wel dat het ontbindingsrecht bij de regering rust en niet bij het parlement. Het Belgische staatsrecht illustreert waarom. In België kent men namelijk al wel de figuur van het Konstruktives Misstrauensvotum, maar is het ontbindingsrecht aan de Kamer van Afgevaardigden (vergelijkbaar met onze Tweede Kamer) toegekend. Dat betekent dat een regering die effectief het vertrouwen verliest van de parlementaire meerderheid, in de praktijk gedwongen zal zijn alsnog haar ontslag aan te bieden. Vervolgens kan diezelfde parlementaire meerderheid weigeren zichzelf te ontbinden, met een lange periode van onbestuurbaarheid tot gevolg. De huidige Belgische regering van premier Michel is daarvan een uitstekend voorbeeld. Zij verloor begin december 2018 haar parlementaire meerderheid doordat de Vlaamsnationalisten uit de coalitie stapten. Michel probeerde vervolgens door te regeren als minderheidsregering, maar ook daar stak het parlement een stokje voor, zodat hij na tien dagen alsnog zijn ontslag moest aanbieden aan koning Filip. De Kamer van Afgevaardigden heeft vervolgens zichzelf niet ontbonden, maar besloten om de reguliere verkiezingen, die voor mei 2019 stonden gepland, af te wachten. Daar valt wellicht iets voor te zeggen in de Belgische context, waar op dezelfde datum ook deelstaatverkiezingen worden gehouden, maar feit blijft wel dat de Belgische regering op de dag van de verkiezingen, dus nog voor de formatie goed en wel is begonnen, al een halfjaar demissionair is. Als daarop nog een niet eens zo heel lange formatie volgt, is het record uit 2011 al gebroken. Dat is precies het bestuurlijke drama dat een Konstruktives Misstrauensvotum beoogt te voorkomen.

Wat daarmee natuurlijk nog altijd niet wordt voorkomen, is een lange formatie nadat verkiezingen hebben plaatsgevonden en het kabinet gewoontegetrouw zijn ontslag heeft aangeboden. Hoe de formatie moet verlopen als het parlement er na lange tijd niet meer uitkomt, is een vraag die in de Nederlandse praktijk – gelukkig – nog niet aan de orde is geweest. De ontstaansgeschiedenis van het Konstruktives Misstrauensvotum toont aan dat het in ieder geval niet vanzelfsprekend is dat er een parlementaire meerderheid ontstaat die regeringsverantwoordelijkheid aanvaardt. Een externe figuur als de koning zou daar een handje bij kunnen helpen, maar die is juist de formatie uitgezet. En het pad naar parlementaire almacht kent slechts eenrichtingsverkeer; een weg terug is er niet. Het onderstreept eens te meer de noodzaak van een dualistische verhouding tussen regering en Staten-Generaal, waarbij de regering niet compleet afhankelijk is van parlementaire grillen. Het ontbindingsrecht is daarvoor een belangrijke waarborg, die door het Konstruktives Misstrauensvotum mooi aangevuld zou kunnen worden. 

Overigens is ook vanuit het oogpunt van democratische legitimatie zo’n Konstruktives Misstrauensvotum van belang. Relevant is dat het hier besproken voorstel ziet op de situatie waarin de keuze slechts bestaat uit een langdurig demissionaire regering (lees: geen regering) en een regering die gerechtigd is actief en nodig beleid te voeren. Stel dat Nederland tijdens de bankencrisis een demissionaire regering had gehad, had die dan de banken niet mogen redden vanwege een gebrek aan parlementair vertrouwen in de regering in het algemeen? Het fictieve voorbeeld maakt duidelijk dat legitimiteit nu eenmaal niet alleen met procedures, maar ook met resultaten te maken heeft. Wie dat laatste ontkent en niet de klachten wil horen over politici ‘die er toch niks aan doen’, riskeert vooral dat gezond wantrouwen in de politiek zich ontwikkelt tot rancune. En een bepaalde vraag is daarvan het symptoom: ‘Wie vertrouwt die mensen nog?’

[1] Interimkabinetten niet meegerekend: die dienen slechts om verkiezingen uit te schrijven en zitten per definitie maar een korte periode. [2] Algemeen
Dagblad 25 juli 2018.