Schokkend Groningen

- Het recht op leven is niet afkoopbaar. Toch…?  

Op 30 september 2015 was het weer zover. Groningen werd opgeschrikt door een aardbeving die, met een kracht van 3,1 op de schaal van Richter, de zwaarste was van dit jaar. Drie uur later was het in Emmen raak; de stad werd geraakt door een beving met een kracht van 2,3. De zwaarste aardbeving waar Groningen te kampen mee heeft gehad, vond overigens 16 augustus 2012 plaats en had een kracht van 3,6 op de schaal van Richter.  

Waarom rommelt het zo in het noorden? De Groningse bevingen zijn een gevolg van de gaswinning in het Groninger-gasveld. Het aardgas zit onder hoge druk onder een poreuze zandsteenlaag opgesloten. Door de gaswinning neemt deze druk af en wordt de zandsteenlaag door het gewicht van het bovenliggende gesteente ingedrukt, wat in Groningen heeft geleid tot meerdere aardbevingen. Het Groninger-gasveld geldt als één van de grootste gasvelden ter wereld en is opgenomen in de ‘Canon van Nederland’, waarin een ‘richtsnoer van (minimale) kennis over onze cultuur en geschiedenis’ te vinden is. Het immense belang van dit gebied mondt momenteel echter ook uit in een breed scala aan problemen die in meerdere rechtsgebieden te vinden zijn. Het Nederlands Juristen Blad wijdde eerder dit jaar een special aan de Groningse perikelen en de juridische consequenties ervan. Ondertussen houdt ook mr. Gerard Spong zich ermee bezig. Hij heeft op 11 september 2015 namens de Groninger Bodembeweging aangifte gedaan tegen de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM), en houdt haar aansprakelijk voor het vernielen van panden (in Groningen) en het in levensgevaar brengen van de bewoners daarvan.[1]  

Er is voldoende reden om vraagtekens te zetten bij de uitvoering van de  zorgplicht die de overheid in acht dient te nemen in deze kwestie, maar ook het afhandelen van schade bij de gedupeerden kent (juridische) haken en ogen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft zich in het verleden uitgesproken over de plichten die landen hebben jegens hun inwoners indien er sprake is van gevaarlijke situaties. In dit artikel wordt aandacht besteed aan deze overwegingen alsmede de omkering van de bewijslast bij mijnbouwschade, waar de Tweede Kamer in april mee instemde.  

Artikel 34 lid 1 Mijnbouwwet schrijft voor dat delfstofwinning plaatsvindt overeenkomstig een  winningsplan, dat getoetst dient te worden aan de Mijnbouwwet (Mbw) en het Mijnbouwbesluit (Mbb). Art. 33 Mbw stelt dat een mijnbouwbedrijf alle maatregelen dient te nemen die redelijkerwijs kunnen worden gevergd om te voorkomen dat als gevolg van de winning: a. nadelige gevolgen voor het milieu worden veroorzaakt; b. schade door de bodembeweging wordt veroorzaakt; en c. de veiligheid wordt geschaad (…). De Memorie van Toelichting stelt hier dat de mogelijkheid dat de gaswinning eventueel leidt tot bevingen, geen reden is om de gaswinning te verbieden. Wel dient de mijnbouwexploitant zorg te dragen voor de wijze van gaswinning – er dient gekozen te worden voor een gaswinningswijze die minimale schade met zich brengt.[2]  

De Mbw stelt ook in art. 34 lid 3 dat de minister van Economische Zaken met het winningsplan dient in te stemmen. De Onderzoeksraad voor Veiligheid stelt echter dat de minister gedurende een lange tijd heeft ingestemd met winningsplannen zonder oog te hebben gehad voor de veiligheid van de Groningse inwoners.[3] Tegen het advies van de Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) in, waarin werd aangedrongen op stopzetting dan wel vermindering van gaswinning in de meest riskante gasvelden, liet minister Kamp toe dat na 2012, dus na de eerste ‘grote’ aardbeving, het winningsplafond werd verhoogd.[4] De minister rechtvaardigde deze beslissing overigens met een koude winter.[5] De reden om in te stemmen met een winningsplan en een verhoogd winningsplafond lijkt, in een situatie als deze, zonder meer economische motieven te kennen. Waar aan voorbij lijkt te worden gegaan is het feit dat het recht op leven niet afkoopbaar is met een schadevergoeding.[6]  

Dat het in casu gaat om een schending van het recht op leven, kan worden afgeleid uit de jurisprudentie van het EHRM. Art. 2 en 8 van het EVRM bieden hier houvast. Artikel 8 ziet op het recht van bescherming van privé-, familie- en gezinsleven en de woning. Van schending van dit artikel is sprake wanneer het woongenot dusdanig ernstig wordt aangetast dat het woonplezier aanzienlijk verminderd is. Het Hof spreekt in het geval van een belangenafweging van een ‘disproportional burden on the individual on behalf of the community’.[7] Artikel 2 EVRM, waarin het recht op leven is vastgelegd, biedt absolute bescherming aan burgers in die zin dat er geen sprake is van een discretionaire bevoegdheid van de overheid. De overheid kent slechts een vrijheid in het bepalen van de manier waarop er een einde wordt gemaakt aan de levensbedreigende situatie. Er bestaat geen ruimte voor een bepaalde (economische) belangenafweging.[8] Uit de jurisprudentie vloeit voort dat de overheid middels adequate wetgeving en zorgvuldige bestuurlijke maatregels haar burgers proactief en preventief dient te beschermen tegen activiteiten met een gevaarlijk industrieel karakter.[9] Dat er geen doden hoeven te vallen om schending van het recht op leven vast te stellen, vloeit voort uit het arrest Kolyadenko/Rusland.[10] Het overstromen van een stuwmeer kon de Russische overheid worden aangerekend omdat deze op de hoogte was van het risico hierop en hier niet afdoende op heeft geanticipeerd. De hogere zorgplicht, en dus toerekenbaarheid, van de overheid hangt in dergelijke gevallen logischerwijs samen met de kans dat het gevaar zich voordoet. Het stuwmeer, een man-made facility, vormt hierbij een belangrijke factor. Ongelukken bij een dergelijk stuwmeer hebben immers een andere voorspelbaarheid dan ongelukken ten gevolge van de grillen der natuur.  

Het behoeft weinig uitleg dat de Groningse bevingen ook een man-made karakter hebben en dat de hogere toerekenbaarheid ook hier van toepassing zou moeten zijn. Een kleine zijsprong is overigens dat deze bevingen een extra moeilijkheidsgraad kennen nu er niet kan worden geconformeerd aan standaarden zoals de Amerikaanse ‘Uniform building code’ of de Japanse ‘Building standard law’.[11] De Groningse bevingen verschillen namelijk te sterk van de tektonische, natuurlijke, aardbevingen om op korte termijn met zekerheid te kunnen vaststellen aan welke bouwnormen er voldaan dient te worden in Groningen. De belangrijkste vaststelling die in dit Europeesrechtelijk perspectief gemaakt moet worden is dat de Groningse bodembewegingen ‘man-made industrial hazards’ zijn, maar momenteel is er nog (te) weinig bekend omtrent de mate van gevaarlijkheid. Overigens geeft minister Kamp het gebrek aan wetenschappelijk onderzoek hierover openlijk toe.[12]  

Het kan ook zo zijn dat er geen sprake is van een schending van het recht op leven. In een dergelijk geval gaan de huidige praktijken in beginsel door en wordt van de Groningers gevraagd om one for the team  te incasseren. De schadevergoedingsprocedure zou dan echter meer aandacht moeten krijgen dan nu het geval is. De wetgever heeft dit ook zo voor ogen gehad, zo blijkt uit de MvT. ‘Indien het wenselijk is dat dezen de winningsactiviteiten gedogen, dan dient dit niet te betekenen dat zij daarmee ook de schade voor hun rekening moeten nemen. Deze schade dient voor rekening te komen van degene wiens activiteiten aanleiding zijn (geweest) voor het ontstaan ervan en die deze activiteiten tevens economisch profijt heeft opgeleverd.’[13]  

De Tweede Kamer heeft in mei besloten dat de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) voortaan hard moet maken dat de schade, die Groningse panden dankzij de bevingen hebben opgelopen, niet het gevolg is van gaswinning. In het huidige Nederlandse bewijsrecht geldt krachtens art. 150 Rv dat iemand die stelt schade te hebben geleden en dit vergoed wil hebben, de bewijslast hiertoe draagt. Ook dit artikel kent een tenzij-clausule: indien de redelijkheid en billijkheid hierom vraagt is omkering van de bewijslast mogelijk. Anders dan in de media wordt verkondigd is er echter niet geheel sprake van een omkering van de bewijslast. Waar de Tweede Kamer zich over buigt, is het invoeren van een wettelijk bewijsvermoeden van mijnbouwschade.[14] Een dergelijk vermoeden kan worden ontzenuwd middels tegenbewijs dat de partij tegen wie dit vermoeden nadelig werkt dient te leveren. De bewijslast ligt nog steeds bij de partij die zich beroept op het rechtsgevolg en zich slechts begunstigd ziet door een vermoeden dat kan worden ontzenuwd door het tegenbewijs van de wederpartij. Bij een daadwerkelijke omkering van de bewijslast ligt de bewijslast bij de NAM. Bij het in te voeren bewijsvermoeden ligt de bewijslast bij gedupeerde, maar dient de NAM tegenbewijs te leveren nu de rechter een wettelijk bewijsvermoeden moet hanteren.  

Waarom zijn minister Kamp en de Tweede Kamer het met elkaar oneens? De Tweede Kamer is van mening dat schadegevallen sneller dienen te worden afgehandeld en het ‘omkeren van de bewijslast’, zoals dit in vele artikelen wordt genoemd, zou de gedupeerden tegemoet moeten komen. Een heikel punt is echter het wettelijke bewijsvermoeden. In de huidige situatie, met toepassing van art. 150 Rv zoals wij dat kennen, heeft de rechter de vrijheid om de bewijslast om te keren indien de redelijkheid en billijkheid dat vraagt. Er is dus al een mogelijkheid om de bewijslastverdeling aan te passen. Aan een wettelijk bewijsvermoeden zijn enkele eisen verbonden, waarvan de belangrijkste is dat de schade het gevolg dient te zijn van een aardbeving.[15] Daarnaast moet de schade zijn opgetreden in een mijnbouwgebied en kan de schade naar zijn aard mijnbouwschade zijn. Als aan alle eisen voldaan is, is er sprake van een wettelijk bewijsvermoeden en dient de NAM tegenbewijs te leveren. Volgens minister Kamp zit het probleem in het bewijzen ervan dat de schade door de aardbeving komt. Indien een gedupeerde hier niet in slaagt, zal het wettelijk bewijsvermoeden niet eens aan de orde komen. Bovendien vreest hij dat de bewijslast voor de benadeelde partij kan worden verzwaard – er bestaat een gevaar dat schadeclaims teveel worden gejuridiseerd. Daarnaast speelt het feit mee dat de rechter momenteel niet of nauwelijks te pas komt aan de Groningse schadezaken, dus een wetswijziging met verstrekkende gevolgen zou in die zin amper noodzakelijk zijn.  

Zo’n vijftien jaar geleden is een zelfde soort debat gevoerd in de Tweede Kamer, waaruit voortvloeide dat dat de rechter niet met een omkeringsregel gehinderd moet worden om eventueel met behulp van ‘res ipsa loquitur’[16] de meest redelijke en billijke bewijslastverdeling in het bijzondere geval toe te passen.[17] De PvdA meent dat genoemd voorstel toen niet zorgvuldig genoeg behandeld is en dringt daarom aan op dit onderwerp. Minister Kamp heeft echter te kennen gegeven deze wetswijziging aan de Raad van State voor te leggen, maar heeft eind september laten weten nog geen kennis te hebben van (een eventuele termijn voor de) gevraagde voorlichting.[18]  

Hier is dus nog niet alles over gezegd. Minister Kamp ziet zich momenteel (nog) niet voor een voldongen feit en het is dus nog mogelijk dat de wetswijziging geen doorgang vindt. Mocht het nu zo zijn dat het bewijzen van de schade geen problemen vormt in de praktijk zal de NAM alsnog aan het korte eind trekken. Begin september is er een opzienbarend vonnis door de rechtbank Noord-Nederland gewezen dat de NAM verplicht om de waardevermindering aan huizen in het aardbevingsgebied te compenseren.[19] Het geschatte waardeverlies van de huiseigenaar dient te worden vergoed – zelfs indien geen sprake is van fysieke schade. De uitspraak zou hiermee een precedent kunnen scheppen en in andere sectoren – denk aan zoutwinning of de aanleg van windmolens – van enorm belang kunnen zijn. De rechtszaak is aangespannen door de Stichting Waardevermindering door Aardbevingen Groningen  (Stichting WAG), die 100.000 woningbezitters vertegenwoordigt. Gesteld wordt dat de betreffende huizen in totaal ruim een miljard euro minder waard zijn geworden.  

Het gehele kostenplaatje is niet mis. Een miljard kubieke meter gas leverde de Staat vorig jaar €220 miljoen op, maar het besluit van minister Kamp om maximaal 3 miljard kubieke meter gas te winnen in Loppersum werd eerder dit jaar geschorst[20] door de Raad van State.[21] De gaswinning moet daar, als risicogebied, geheel worden stilgelegd. Daarnaast moeten er meer maatregelen worden getroffen om de Groningers te beschermen tegen de gevaren die de bevingen met zich hebben meegebracht. Ingenieursbureau Van Rossum raamde de te maken kosten voor het verstevigen van bouwwerken en andere noodzakelijke maatregelen voor de komende 27 jaar op ongeveer €30 miljard.[22] Wellicht zou de roep om meer duurzame energie vaker serieus worden genomen. Alexander Pechtold sprak in de Tweede Kamer onlangs de volgende woorden: ‘Laat Groningen niet meer trillen. Haal die hand van Poetin van onze thermostaat. Isoleer iedere school, ieder overheidsgebouw. Leg voor mijn part de daken vol zonnepanelen. In dit land van wind en water is schone energie voor tien, maar Nederland hangt qua prestaties aan de achterste mem.’[23]




[1] J. Pijpker, ‘Spong wil NAM voor de strafrechter brengen voor vernielen huizen’, NRC, 11 september 2015.
[2] ‘Wél dient de vergunninghouder te voorkomen, dat bijvoorbeeld door een bijzondere wijze van winning meer schade of een grotere kans op schade ontstaat dan zou ontstaan bij een «normale» wijze van winning.’ Er is geen definitie van ‘normale wijze’ gegeven, maar er wordt geïmpliceerd dat het gaat om de wijze waarbij minimale schade optreedt.
[3] Onderzoeksraad voor Veiligheid, ‘Aardbevingsrisico’s in Groningen: Onderzoek naar de Rol van Veiligheid van Burgers in de Besluitvorming over de Gaswinning (1959-2014)’, februari 2015.
[4] Men zou zich overigens ook kunnen afvragen of de Staat aansprakelijkheid kan worden gesteld voor de gevolgen die zijn ingetreden ten gevolge van het in de wind slaan van het advies van de SodM.
[5] De waarborging van de continuïteit van stadswarmte is vastgelegd in de Warmtewet, dit wordt ook de leveringszekerheid genoemd. Deze leveringszekerheid werd ook een beperkende factor genoemd om het winningsplafond te verlagen (L. Berentsen, ‘Alternatief Groninger gas ongebruikt wegens staatsinkomsten’, Het Financieele Dagblad, 28 januari 2015).
[6] J.G. Brouwer & M.M.E. Hesselmans, ‘Gaswinning en het recht op veiligheid’, Nederlands Juristenblad, 2015/1248.
[7] Fadeyeva/Rusland, EHRM 9 juni 2005, 55723/00, par. 128.
[8] M.M.E. Hesselman, ‘Establishing a Full ‘Cycle of Protection’ for Disaster Victims: Preparedness, Response and Recovery according to Regional and International Human Rights Supervisory Bodies’, Tilburg Law Review 2013/18, afl. 2, p. 106-132.
[9] Oneryildiz/Turkije, EHRM 30 november 2004, 48939/99, (par. 89-90).
[10] Kolyadenko/Rusland, EHRM 28 februari 2012, 17423/05.
[11] J.G. Brouwer & M.M.E. Hesselmans, ‘Gaswinning en het recht op veiligheid’. Nederlands Juristenblad, 2015/1248.
[12] Instemmingsbesluit van de Minister van Economische Zaken 2014, p. 10.
[13] Kamerstukken II 1998/9, 26219, 3, p.102
[14] Kamerbrief 13-4-2015.
[15] Kamerbrief 13-4-2015.
[16] `Res ipsa loquitur’ is een middel om aan de bewijsnood van de benadeelde partij tegemoet te komen. Deze bijzondere vorm van feitelijk vermoeden betekent letterlijk: ‘de zaak spreekt voor zichzelf’.
[17] T&C 6:177 lid 1, Nota n.a.v. Verslag, Kamerstukken II 1998/99, 26 219, nr. 7, p.43-46 en Handelingen II (27 maart 2002) 61-4176-4177.
[18] Kamerbrief 30-9-2015.
[19] Rb. Noord-Nederland 2-9-2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:4185.
[20] Er werd beslist dat die gaswinning (los van de hoeveelheid gas die nodig is om de clusters open te houden) uitsluitend is toegestaan als in de andere clusters dan wel regio’s van het Groningenveld de daarvoor geldende productieplafonds nagenoeg zijn bereikt en uitsluitend indien dat vanuit een oogpunt van leveringszekerheid noodzakelijk is.
[21] ABRvS 14 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1151.
[22] G. den Brinker & A. Weissink, ‘Tweede Kamer stemt voor omkering bewijslast gaswinningschade’, Het Financieele Dagblad, 28 april 2015.
[23] Spreektekst Alexander Pechtold tijdens de Algemene Politieke Beschouwingen 2015 (www.d66.nl).