Op 12 juli 2019 is door de Koninkrijksminsterraad (KMR) een koninklijk besluit, houdende een aanwijzing aan de regering van Curaçao tot aanpassing van dier begroting 2019 (aanwijzing) uitgebracht.[1] De aanwijzing is, conform de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Rft)[2], gegeven op advies respectievelijk voordracht van het College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (Cft)[3] en van de toenmalig staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Raymond Knops. De aanwijzing roept drie prangende vragen op over de (financiële) autonomie van Curaçao. Ten eerste, hoe het (weer) zover gekomen is, ten tweede of de aanwijzing wel gegrond is en tenslotte, meer in het algemeen, of de (negatieve) houding van Nederland jegens de financiën der Caribische koninkrijksdelen wel terecht is. Dit artikel – het eerste van een drieluik – is een poging de eerste twee vragen te beantwoorden.

Historisch perspectief: vol-koloniale tijdperk tot 1954

De eerste vraag vergt een duik in de tijd. Kolonie Curaçao en Onderhorigheden – vanaf 1948 de ‘Nederlandse Antillen’ – had sinds 1932 jaarlijks een begrotingsoverschot. In de jaren ‘40 heeft de Nederlandse Antillen Nederland zelfs met een bedrag van 32 miljoen gulden financieel gesteund, een geldsom waar zij slechts een kwart van heeft teruggezien. Midden jaren vijftig lag het per-capita-inkomen er zelfs anderhalf maal hoger dan in Nederland.[4] Ten tijde van de conferentie van 1948 omtrent een nieuwe rechtsorde voor het Koninkrijk der Nederlanden[5] (Koninkrijk) stak de financiële situatie van de Nederlandse Antillen dus nog gunstig af t.o.v. die van naoorlogs Nederland. Omdat de Nederlandse Antillen financieel gezond was, is het niet onbegrijpelijk dat financiën als onderwerp niet op de agenda is geplaatst.[6]

Ter illustratie van de, in hedendaags perspectief, omgekeerde financiële verhoudingen: in het kader van de door de watersnoodramp van 1953 in Nederland veroorzaakte ellende, doneerde de toen 180.000 zielen tellende Nederlandse Antillen binnen tien dagen omgerekend meer dan f 2 miljoen aan het Nederlandse rampenfonds.[7] Tot 9 maart 1953 was op Aruba 92.059,74, Curaçao 1.035.210,20, Bonaire 15.000 en de drie Bovenwindse eilanden 6.392 Curaçaosche florijnen voor het fonds ingezameld.[8] De Antilliaanse gemeenschap is dus in totaal de Nederlandse watersnoodslachtoffers met omgerekend zo’n f 2,3 miljoen te hulp geschoten.

Door een gebrek aan (economische) noodzaak bestond van Antilliaanse kant weinig behoefte de financieeleconomische relatie, of de sociale cohesie op koninkrijksniveau te regelen.[9] De – door de ‘olieboom’ op Aruba en Curaçao mogelijk gemaakte – gezonde financieel-economische situatie bevorderde juist het Antilliaanse streven naar autonomie. Tot diep in de jaren vijftig was de economische stand van zaken in de Nederlandse Antillen nog zo gunstig dat er geen urgente behoefte aan ontwikkelingshulp bestond.[10] Dat het eind-1954 afgekondigde Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden (Statuut), het meest gezaghebbende deel van onze constitutie (art. 5 lid 2 Statuut), geen bepalingen bevat waarin sociale, financiële en of economische zaken uitdrukkelijk als koninkrijksaangelegenheid worden vermeld, is, gezien het bovenstaande, daarom begrijpelijk. Het is de – vervallen – Eilandenregeling Nederlandse Antillen (ERNA) die een limitatieve lijst van landsaangelegenheden bevat, waarin dit soort zaken deels is opgenomen. De niet daarin vermelde sociale, financiële en economische overheidstaken behoorden impliciet tot de eilandsaangelegenheden.[11] Zoals staatsraad en o.a. voormalig (Arubaans en Antilliaans) Statenlid Mito Croes opmerkt is het Koninkrijk dus fundamenteel anders ingericht dan de Europese Unie, waar er wel sprake is van waarborging van de sociaaleconomische cohesie middels structuur- en cohesiefondsen.[12]

‘Tijdelijke ontwikkelingshulp’ aan de Nederlandse Antillen: 1954-2010

De financiële verhoudingen die bij de aanvang van het dekolonisatieproces tussen de landen van het Koninkrijk bestonden, zijn, na de jaren zestig, drastisch veranderd. Terwijl Nederland (weer) een donorfunctie kreeg, raakte de Nederlandse Antillen deze kwijt. Dat laatste gold ook voor Suriname. Anders dan Suriname is de Nederlandse Antillen echter nooit voor de immense, vanuit donorland Nederland op hem uitgeoefende, druk om onafhankelijk te worden, bezweken. En terecht, want het haar in resoluties 1514, 1541 en 2625 van de Algemene Vergadering der Verenigde Naties toegekende recht op politieke zelfbeschikking, hield met name in dat elk nietonafhankelijk land zijn keuze in alle vrijheid zou moeten kunnen en mogen maken.

Huub Fransen, Tweede Kamerlid voor de PvdA, vertolkte heel goed het standpunt van menig Nederlands politicus toen hij in 1972 verklaarde dat Nederland de overzeese koninkrijksdelen ‘zonodig per aangetekende brief” onafhankelijkheid zou aanzeggen.[13] Het door hem getoonde onbegrip voor en misvatting van het zelfbeschikkingsrecht der volken van gekoloniseerde gebieden was tekenend voor de toenmalige houding van (een aanzienlijk deel van) politiek-Nederland. Slechts de inwoners van de Nederlandse Antillen, beschikkende over extern zelfbeschikkingsrecht, komt immers unilateraal het recht toe om over de staatkundige status van hun land te gaan. In alle vrijheid mogen zij kiezen voor de status dat de meeste waarborgen en de beste behartiging van hun belangen biedt. Terecht is er dus niks van zulke, met het volkenrecht strijdige, sentimenten gekomen.

In de jaren daarna heeft Nederland echter van alles geprobeerd om de druk, van ontwikkelingshulp, op de schatkist, te verlichten, althans niet te laten toenemen.[14] Toegegeven moet worden dat Nederland wel altijd bereid is geweest de Caribische koninkrijksdelen omvangrijke ontwikkelingshulp te bieden. Tussen 1983 en 1989 was dit 5% van de Nederlandse budget voor ontwikkelingshulp, zelf ongeveer 1,5% van het Netto Nationaal Inkomen (NNI).[15] Omdat het NNI bleef groeien en hiermee ook de mate van de ontwikkelingshulp, werd in 1989 de 5%-sleutel losgelaten en de hoogte van de voor de Caribische koninkrijksdelen bestemde ontwikkelingshulp bevroren. Hun ‘absorptiecapaciteit’ zou zogenaamd zijn overschreden.[16]

Historici Oostindie en Klinkers wijzen op het feit dat niet de hoeveelheid, maar de doelstellingen van de ontwikkelingshulp van belang waren. Het doel was altijd ‘verassend consistent’: de eilanden moeten zelfredzaam worden. De hoop bestond namelijk dat ontwikkelingshulp zichzelf overbodig zou maken. De Caribische koninkrijksdelen dienden voorts hun begrotingen zelf op orde te brengen. Ontwikkelingshulp was uitdrukkelijk niet bedoeld als budgethulp.[17]

Ter relativering van kritiek vanuit (politiek-)Nederland op (meestal) de omvang van ontwikkelingshulp, wijzen Oostindie en Klinkers op de onjuistheid van de graag herhaalde stelling dat geen voormalige kolonie zoveel hulp ontving als de Antillen. Het zou om circa 0,1% van de Nederlandse begroting gaan, wat ook nog eens voor een groot deel de Nederlandse economie ten goede is gekomen. Het Haagse ambtenarenapparaat en Nederlandse bedrijfsleven profiteerden immers aanzienlijk van de verstrekte ontwikkelingshulp.[18]

Ondanks het bovenstaande ontstonden er steeds meer ergernissen binnen de Tweede Kamer over het feit dat het maar niet lukte de geldstroom richting de Cariben te stoppen. Volgens politiek Nederland was dit te wijten aan ondeugdelijk Antilliaans bestuur. Zoals deze frustratie herhaaldelijk werd verwoord: ‘pappen en nathouden’ kon niet meer, ‘hulpverslaving’ evenmin.[19]

Financiële Koninkrijksrelaties: 2010-heden

Sinds ‘10-10-10’ staan de nieuwe ‘landen’ Curaçao en Sint Maarten alsmede ‘Caribisch Nederland’ bestaande uit de ‘openbare lichamen’ Bonaire, Sint Eustatius en Saba onder respectievelijk financieel toezicht van de KMR en de Nederlandse minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Voor Caribisch Nederland geldt verder dat de geldkraan, zoals trouwens de eigen belasting- en premieopbrengsten – goed voor dekking van 110 van de € 180 miljoen jaarlijkse lasten – volledig door voornoemde minister beheerd worden.[20]

Curaçao en Sint Maarten zijn onder financieel toezicht van de KMR gesteld, om te voorkomen dat de in artikel 15 Rft neergelegde begrotingsnormen overschreden worden. Het ‘verrassend consistente’ doel om o.a. Curaçao zelfredzaam te maken is nu geconcretiseerd. Het is immers de bedoeling dat toezicht – lees: externe financiering – op den duur overbodig wordt.[21] Om dit te bewerkstelligen kan de KMR, middels zijn aanwijzende bevoegdheid ex artikel 13 Rft, het financieel en leenbeleid van Curaçao in grote mate dicteren. Met de aanwijzing van 12 juli 2019, gegeven tegen het advies van het Internationaal Monetair Fonds (IMF)[22] in en onder protest van de Curaçaose regering,[23] is dat daadwerkelijk gebeurd. De Nederlandse neoliberale dogma van ‘bezuinigen en hervormen’ is hiermee als nooit tevoren aan Curaçao opgelegd. De regering van Curaçao is conform artikel 26 Rft op 23 augustus 2019 tegen de aanwijzing bij de Raad van State van het Koninkrijk (RvS) in beroep gegaan. Bij het schrijven van dit artikel is de uitkomst van deze beroepsprocedure, waarop de Kroon haar definitief besluit zal baseren, nog niet bekend.[24]

De aanwijzing: feiten en bezwaren

Ten aanzien van de tweede vraag, eerst de feiten: de aanwijzing richt zich tegen Curaçaose schending van de begrotingsnormen neergelegd in artikel 15 Rft. Zoals de KMR benadrukt, had Curaçao al in 2018 een schuldenlast van 46% bruto binnenlands product (BBP); terwijl de KMR slechts 40% aanvaardbaar acht. Het cumulatieve begrotingstekort van Curaçao over 2017, 2018 en 2019 bedraagt, absoluut, circa NAf 267,5 miljoen. Bovendien zijn er schulden aan het Algemeen Pensioenfonds Curaçao (APC) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB) die inmiddels opeisbaar zijn geworden.[25]

Volgens het Cft en de KMR heeft Curaçao zijn financiële problemen voornamelijk aan zichzelf te danken. De inkomsten en uitgaven van het Land zijn niet met elkaar in evenwicht en het financieel beheer zou niet op orde zijn. Volgens de KMR is er sprake van optimistische opbrengstenramingen, gebrekkig financieel beheer en zwak budgetdiscipline, waardoor de uitgaven niet binnen de begroting blijven. Zij wijst erop dat alleen wat betreft kapitaaluitgaven bestaande leenmogelijkheden en een sluitende gewone dienst behoud of groei van het overheidsvermogen garanderen. Ondanks in 2018 gemaakte afspraken inzake houdbare overheidsfinanciën is de regering niet in staat gebleken het roer om te gooien, aldus het Cft. Derhalve is tot het negatieve advies aan de KMR overgegaan.[26]

De aanwijzing bepaalt ten eerste dat Curaçao het tekort van NAf 112 miljoen op de begroting van 2019 moet compenseren. Ten tweede dienen de tekorten op de begrotingen van 2017 en 2018 door overschotten op de begrotingen van 2020, 2021 en 2022 gecompenseerd te worden. Ten slotte moet de regering de schulden aan het APC en de SVB uiterlijk op 31 december 2022 aflossen.[27]

Grieven van de regering Rhuggenaath

Premier Rhuggenaath van Curaçao is er, anders dan de KMR, van overtuigd dat het Land enkel met een integrale benadering in staat is de neerwaartse economische trend structureel te keren, zijn financiën te verbeteren en tegelijkertijd de sociale problematiek het hoofd te bieden.[28]

In verband met de sociaaleconomische problemen wijst de regering erop dat de bevolking sinds 2010 met ruim 6% groeide terwijl het reële BBP met 4% is gedaald, resulterend in een inkomen per hoofd van de bevolking dat nu 10% lager ligt dan in 2010. De werkloosheid bedraagt inmiddels 14%.[29]

De verslechterde overheidsfinanciën houden, volgens Rhuggenaath, direct verband met de krimp van de economie. Met name de dalende belastinginkomsten en stijgende sociale zekerheidsuitgaven zijn de grote boosdoeners. Volgens het Land is zonder structurele economische groei de overheidsfinanciën niet langer houdbaar zonder dat sociale overheidstaken in het geding komen. De benodigde financiële ruimte kan, volgens de Curaçaose regering, niet langer van bezuinigingen alleen komen.[30]

Voorts benoemt Rhuggenaath de negatieve gevolgen van de crisis in Venezuela. Hierbij beroept hij zich op artikel 25 Rft, dat de mogelijkheid biedt om, onder bijzondere omstandigheden, de begrotingsnormen te overschrijden. Benadrukt moet worden dat Amerikaanse sanctionering van Venezuela voor de economie van Curaçao fataal is, de sancties raken direct en indirect meer dan 25% van de landelijke economie. Mijn inziens is het bedrag van € 23,8 miljoen[31] dat vrijgemaakt is voor ondersteuning van de Benedenwinden in het kader van de Venezolaanse crisis slechts een druppel op een gloeiende plaat.

Naast de Centrale Bank van Curaçao en Sint Maarten (CBCS) concludeert ook het IMF dat het volgen van de aanwijzing voor Curaçao tot negatieve economische groei zal leiden van wel 3,4%. Het IMF stelt daarom een meer gelijkmatig herstelplan voor met een strakke aansturing en doorvoering van de noodzakelijke hervormingen.[32] Dit is juist het traject dat de Curaçaose regering op 27 maart 2019 aan de KMR heeft voorgesteld.[33]

In het Groeiakkoord van 12 juli 2019 hebben Curaçao en Nederland afspraken gemaakt voor samenwerking bij het doorvoeren van systematische aanpassingen.[34] Aangezien er zorgvuldig is toegewerkt naar het Groeiakkoord en het open, klein en insulair karakter van de Curaçaose economie benadrukt is, vindt de regering van Curaçao het onbegrijpelijk dat het compenseren van de tekorten over 2017, 2018 en 2019 in drie jaar niet als onrealistisch wordt herkend.[35]

Bovendien is in de ‘Groeistrategie Curaçao, Integraal en Samen’ in oktober 2019 door het kabinet-Rhuggenaath vastgesteld dat het bevorderen van economische activiteiten een meerjarige aanpak en investeringen vergt. Volgens het kabinet doorkruist de verplichting tot het volledig compenseren van de tekorten per uiterlijk begrotingsjaar 2022 deze aanpak op onaanvaardbare wijze. Ten aanzien van het derde onderdeel van de aanwijzing betekent dat een maandelijkse aflossingsbedrag van NAf 4 miljoen. Dit is, volgens Curaçao, onevenredig bezwarend en zal in de praktijk snel leiden tot nieuwe achterstanden.[36]

Gezien het bovenstaande acht de Curaçaose regering de aanwijzing ondoelmatig en in strijd met de geest van de Rft alsmede met het zorgvuldigheids- en redelijkheidsbeginsel. Zij stelt de KMR voor om een aflossingsperiode van vijf jaar aan te houden – conform het met Nederland gesloten Groeiakkoord.[37]

Concluderend

De enge visie van de Europees-Nederlandse leden van de KMR op de oorzaken van de financieel-economische malaise op Curaçao komt met de laatste aanwijzing nog eens helder naar boven. Waar Knops vooral een verfoeiende vinger naar de regering zelf wijst en de economische invloed op de overheidsfinanciën onderschat, wijst Rhuggenaath, terecht, naar de krimpende insulaire en (vooral) open economie van Curaçao.

Ook de reactie van Knops op de Venezolaanse crisis baart zorgen. In simpelweg twee zinnen doet hij de zaak af.[38] De geëiste bezuinigen zijn tevens veel te streng. Cruciale overheidstaken komen immers in het geding en, zoals de CBCS, het IMF en de regering Rhuggenaath beamen, de verdere groei van de Curaçaose economie op de middenlange termijn wordt bemoeilijkt.[39]

Verder staat de inhoud van de aanwijzing haaks op de, zorgvuldig voorbereide, economische en sociale doelstellingen verankerd in het Groeiakkoord. Kortom: het neoliberale beleid van austerity zou het sociaalbestaansminimum onaanvaardbaar aantasten en onbillijke gevolgen hebben voor bevolking van Curaçao.

Vooruitblik

Naast de directe vragen die de aanwijzing heeft opgeroepen, is er ook de algemenere vraag of de negatieve houding van Nederland jegens de financiën van de Caribische koninkrijksdelen wel (volledig) terecht is. Deze vraag zullen we aan de hand van de bewezen inherente tekortkomingen van kleine, insulaire (en binnenlandse) economieën, in het volgende deel van deze drieluik behandelen. De mogelijke oplossingen en of benodigde hervormingen komen in het laatste deel aan de orde.●

1. Stb. 2019, 279.
2. Kamerstukken II 2018/19, 34 269, 5.
3. ‘Het Cft adviseert de Rijksministerraad tot het geven van een aanwijzing aan Curaçao’, College financieel toezicht 1 april 2019.
4. G.J. Oostindie & I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben 1940-2000. Deel 1, 1940-1954, Amsterdam: Amsterdam University Press 2012, p. 155- 156.
5. W.H. van Helsdingen, Het Statuut voor het Koninkrijk der Nederlanden, Den Haag: Staatsdrukkerij- en Uitgeversbedrijf 1957, p. 17.
6. M. Croes, ‘Financiële relaties in het Koninkrijk. Na tien jaar: de reality check’, Comité Koninkrijksrelaties 12 juni 2015, comitekoninkrijksrelaties.org.
7. Dagblad Amigoe di Curaçao 10 februari 1953, p. 1.
8. Dagblad Amigoe di Curaçao 9 maart 1953, p. 2; Dagblad Amigoe di Curaçao 6 februari 1953, p. 2.
9. Croes 2015.
10. Oostindie & Klinkers I 2012, p. 156.
11. A.B. van Rijn, Staatsrecht van de Nederlandse Antillen, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 1999, p. 190-193.
12. Croes 2015.
13. A. Reinders, Politieke geschiedenis van de Nederlandse Antillen en Aruba 1950-1993, Zutphen: Walburg Pers 1993, p. 99.
14. Croes 2015.
15. G.J. Oostindie & I. Klinkers, Knellende Koninkrijksbanden. Het Nederlandse dekolonisatiebeleid in de Caraïben 1940-2000. Deel III. 1975-2000, Amsterdam: Amsterdam University Press 2012, p. 293.
16. Oostindie & Klinkers III 2012, p. 293.
17. Oostindie & Klinkers III 2012, p. 297.
18. Oostindie & Klinkers III 2012, p. 296-297.
19. Croes 2015.
20. Croes 2015
21. Kamerstukken II 2008/09, 32 026, 3 (MvT).
22. International Monetary Fund, Kingdom of the Netherlands— Curaçao and Sint Maarten: 2018 Article IV Consultation-Press Release and Staff Report 2018.
23. K. Hendriksen, ‘Aanwijzing Curaçao uitgesteld door impact situatie Venezuela’, Caribisch Netwerk 23 april 2019, caribischnetwerk.ntr.nl.
24. Procesreglement rijksbestuursgeschillen Raad van State van het Koninkrijk, Stcrt. 2015, 45961.
25. Nota van toelichting van de Besluit van 12 juli 2019, houdende het geven van een aanwijzing aan het bestuur van Curaçao tot aanpassing van de begroting 2019, rekening houdend met de in artikel 15 van de Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten genoemde normen (Stb. 2019, 279).
26. Ibid.
27. ‘Hoorzitting over beroep Curaçao tegen aanwijzing Rijksministerraad’, Raad van State 8 november 2019, raadvanstate.nl.
28. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, Algemene beschouwingen, p. 3 (MvT), minfin.cw.
29. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 10 (MvT), minfin.cw.
30. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 3 (MvT), minfin.cw.
31. Kamerstukken II 2018/19, 34 269, 5 (Kamerbrief).
32. International Monetary Fund, Kingdom of the Netherlands— Curaçao and Sint Maarten: 2018 Article IV Consultation-Press Release and Staff Report 2018.
33. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 10 (MvT), minfin.cw.
34. Kamerstukken II 2018/19, 34 269, 5 (Bijlage 893954).
35. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 10 (MvT), minfin.cw.
36. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 10-11 (MvT), minfin.cw.
37. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 11 (MvT), minfin.cw.
38. Kamerstukken II 2018/19, 34 269, 5.
39. Staten van Curaçao zitting 2019 – 2020, Begroting voor het dienstjaar 2020, p. 43-44 (MvT), minfin.cw