C.R. Sunstein, Impeachment. A Citizen’s Guide, Cambridge, MA: Harvard University Press 2017 (ISBN 978-0-674-983793, 199 p., paperback, € 8,30).

Voor een man wiens beheersing van de Engelse taal nogal eens te wensen overlaat heeft Donald Trump een buitengewoon indrukwekkende stroom aan literatuur op gang gebracht. Een groot deel daarvan is nogal politiek getint: zo beweert Seth Abramson in Proof of Collusion dat Trump wordt gechanteerd door Vladimir Poetin met een opname van prostituees die op Trumps bed urineren (het boek is overigens ook weinig meer dan een verzameling aan elkaar geplakte tweets) terwijl Stephen Moore en Arthur Laffer in Trumponomics een poging doen Trumps economische beleid te verdedigen (en daarnaast ook beweren dat de man ‘onberispelijk gekleed’ is).[1]

Een bijzondere categorie binnen deze overvloed aan boeken is die over een mogelijke manier om Trump uit zijn ambt te zetten, namelijk impeachment (waarover ik vorig jaar reeds een en ander schreef).[2] Een greep uit de literatuur: The Case for Impeachment (Allan J. Lichtman), Impeachment. An American History (Jon Meachem en anderen), Impeachment. A Handbook (Charles L. Black en anderen), To End a Presidency (Lawrence H. Tribe en Joshua Matz), The Case Against Impeaching Trump (Alan Dershowitz),[3] The Federal Impeachment Process en Impeachment. What Everyone Needs to Know (beide van Michael J. Gerhardt).[4]

Een bijzonder exemplaar in deze categorie is het in 2017 verschenen boekje Impeachment. A Citizen’s Guide van Cass R. Sunstein, hoogleraar staatsrecht aan Harvard en voormalig topambtenaar onder president Obama. Ik noem het een boekje, want het beslaat nog geen tweehonderd pagina’s en is gedrukt op pocketformaat. Wat uit die omvang – en uit de ondertitel A Citizen’s Guide – meteen duidelijk wordt is wat Sunstein níet beoogt met zijn boek, namelijk een uitputtende en behandeling van het impeachmentproces. In plaats daarvan streeft hij ernaar een voor de ‘gewone burger’ begrijpelijke uiteenzetting over impeachment te schrijven: impeachment, zo is zijn these, is in tegenstelling tot veel andere delen van de Amerikaanse grondwet namelijk geen zaak voor rechters maar bij uitstek een zaak voor ‘We the People’ (p. 13).

Die drie woorden staan centraal in Sunsteins boek. Impeachment is een manier waarop het Amerikaanse volk van een president die zijn ambt misbruikt af kan komen en biedt een mogelijkheid om een president die zijn boekje te buiten gaat te verwijderen. In de historische behandeling van het instrument impeachment merkt hij dan ook op dat ‘impeachment was a tool for the exercise of popular sovereignty’ (p. 38) en dat impeachment ‘gave We the People a way to say: NO MORE’ (p. 12).

Enige uitleg over wat ‘impeachment’ nu eigenlijk is, is hier aangewezen. Technisch gezien is impeachment in de Verenigde Staten het proces waarbij het Huis van Afgevaardigden een ambtsdrager ‘aanklaagt’ en daarmee voor ontzetting uit zijn ambt voordraagt[5] bij de Senaat, die vervolgens kan besluiten de ambtsdrager in kwestie daadwerkelijk te veroordelen en uit zijn ambt te zetten – hetgeen overigens een twee-derde meerderheid vereist.[6] In deze bespreking zal ik ‘impeachment’ iets ruimer nemen en ermee verwijzen naar het gehele proces, dus inclusief de behandeling in de Senaat. Alle federale beambten zijn vatbaar voor impeachment,[7] maar in de praktijk richt het overgrote deel van de aandacht zich op impeachment van de president – Sunstein vormt hierop geen uitzondering.

Sunstein begint zijn bespreking van impeachmentproces met een aantal hoofdstukken waarin hij de geschiedenis behandelt, te beginnen met de Amerikaanse revolutie en de overgang van monarchie naar republiek, om toe te lichten hoe het presidentschap en impeachment zijn ontstaan. Hij vervolgt met een uiteenzetting over de historische achtergrond van impeachment: eerst in Engeland, waar het concept ‘impeachment’ vandaan komt, en vervolgens in de Amerikaanse koloniën. Hij laat zien hoe impeachment in Engeland ertoe diende het parlement invloed te laten uitoefenen op ’s konings ministers, die tot dan toe alleen verantwoording schuldig waren aan de koning zelf. ‘Impeachment’, zo zegt hij, ‘was a movement in the direction of replacing monarchical absolutism with something closer to parliamentary supremacy’ (p. 35); het werd vooral gebruikt om het misbruiken van de bevoegdheden van een ambt te bestraffen en er moest dus wel echt sprake zijn van ambtsmisdrijven (p. 35-36).

Deze wijze van impeachment werd overgenomen in de Amerikaanse koloniën, waar na de revolutie echter al snel de vraag rees hoe men moest omgaan met impeachment, en dan met name met impeachment van de president. Op de Constitutionele conventie in Philadelphia in 1787 bepleitte George Mason het opnemen van impeachment: ‘Shall any man be above justice?’ (p. 44) De uiteindelijke uitkomst was – zo kan men lezen in de Amerikaanse grondwet – dat impeachment mogelijk is op grond van ‘Treason, Bribery, or other high Crimes and Misdemeanors.’[8]

Na een bespreking van de discussies die rondom de ratificatie van de grondwet werden gevoerd volgt een intermezzo waarin Sunstein verschillende opvattingen over de interpretatie van de grondwet kort weergeeft: hij behandelt onder andere originalism (sterk geassocieerd met onder anderen wijlen Antonin Scalia), de living Constitution, active liberty (Stephen G. Breyer), de ‘traditionele interpretatie’ (Felix Frankfurter) en de moral reading (Ronald Dworkin). Hij betoogt dat originalism, wat men er verder ook van mag vinden, de beste manier is om impeachment te begrijpen: de andere manieren bieden namelijk geen enkele houvast voor het interpreteren van bijvoorbeeld ‘high crimes and misdemeanors’, terwijl originalism zich kan baseren op de discussies op de Constitutionele conventie en rondom de ratificatie (p. 76-77).

De kern van het boek wordt gevormd door de hoofdstukken zes en zeven, respectievelijk getiteld ‘Impeachment, American-Style’ en ‘Twenty-One Cases’. In hoofdstuk zes bespreekt Sunstein de praktijk van impeachment zoals die uit de schaarse voorbeelden – het Huis van Afgevaardigden heeft in 230 jaar negentien impeachments aangenomen (p. 106)  – blijkt, met bijzondere aandacht voor de (bijna-)impeachments van de presidenten Johnson, Nixon en Clinton. Sunstein omschrijft impeachment van een president als ‘a national nightmare, a body blow to the republic’ vanwege de enorme impact die het heeft op de Amerikaanse samenleving (p. 81). Hij bepleit daarom ook dat impeachment een ultimum remedium dient te zijn en absoluut niet dient te worden ingezet om een president te verwijderen enkel omdat zijn beleid niet bevalt of omdat hij enkele dingen doet die juridisch niet door de beugel kunnen: de grens voor impeachment is volgens Sunstein buitengewoon hoog.

De poging tot impeachment van Nixon wordt aangehaald als een schoolvoorbeeld van hoe het wel moet: Nixons pogingen de CIA, de FBI en de IRS te gebruiken om politieke tegenstanders dwars te zitten zijn bij uitstek een voorbeeld van gedragingen die bij de ratificatie in 1789 zouden zijn gezien als misbruik van bevoegdheid dat tot impeachment zou moeten leiden (p. 98-99). Hij is minder te spreken over de aanklacht wegens belastingfraude (Nixon had in zijn eerste jaren als president circa $ 400 000,– te weinig aan belasting betaald): dat was weliswaar strafbaar, maar heeft niets te maken met misbruik van het ambt van president (p. 89-90).

Wat na het lezen van het boek wellicht nog het meest verbaast is dat een boek dat zo duidelijk de verkiezing van Trump als aanleiding heeft zijn naam geen enkele keer noemt. Sunstein heeft zich dat expliciet voorgenomen: om het boek zo neutraal mogelijk te houden en te voorkomen dat de vraag naar het wel of niet impeachen van een president wordt beïnvloed door politieke opvattingen zal Sunstein, zo schrijft hij, niet schrijven over enige huidige politieke figuur maar enkel over ‘the majesty, and the mystery’ van impeachment (p. 15). Deze aanpak heeft enige kritiek gekregen: zo stelde Stephen Rohde in de Los Angeles Review of Books dat het, juist nu er vragen spelen rond het wel of niet impeachen van Trump, wenselijk zou zijn dat Sunstein zijn licht daarover had laten schijnen in plaats van de lezer vragend achter te laten.[9]

Daar ben ik het niet mee eens: niet alleen is het geen slecht idee om de lezer zelf eens te laten nadenken, maar Sunstein reikt bovendien talloze handvatten aan die de lezer daarbij helpen in de specifieke situatie van Trump. Zo bespreekt hij bijvoorbeeld de mogelijkheid dat een president aan de macht is gekomen door een complot met een vijandige mogendheid, hetgeen volgens hem een grond voor impeachment zou zijn (p. 122). Weliswaar is impeachment vooral gericht op misdrijven die de president begaat in de uitoefening van zijn ambt – en dus niet bij het verkozen worden vóórdat hij president wordt – maar Sunstein betoogt dat ook een president die op corrupte of anderszins onwettige wijze is verkozen door impeachment uit zijn ambt kan worden gezet. Dit riekt uiteraard erg naar de beschuldigingen dat Trump bij zijn verkiezing zou hebben samengewerkt met de Russische overheid. Nu heeft Special Counsel Robert Mueller in zijn rapport geconcludeerd dat Trump níet heeft samengewerkt met de Russen,[10] en de lezer kan zelf de conclusie trekken dat dit dan ook geen grond oplevert voor impeachment.

Een ander opmerkelijk aspect van Sunsteins boek is zijn neiging om zijn betoog op te fleuren door te vertellen over zijn persoonlijke ervaringen met een bepaalde situatie: zo vertelt hij tussendoor graag hoe hij als jonge ambtenaar in aanraking kwam met het 25e Amendement, hoe hij als kind het impeachment van Nixon meemaakte of – meerdere pagina’s lang – hoe hij een huis kocht dat een bijzondere historische lading heeft (p. 9-11).[11] Hoewel een persoonlijke tint aan het boek de leesbaarheid zeker ten goede kan komen, wordt het soms wel érg veel en gaat de leesbaarheid er juist op achteruit.

Deze kleine kritiekpunten nemen echter niet weg dat Sunstein een buitengewoon begrijpelijk boek heeft geschreven over het controversiële proces van impeachment. Hij biedt een uitstekend maar bondig overzicht van de historische achtergrond en de moderne praktijk (of wat daarvoor doorgaat) van impeachment en biedt een helder overzicht van verschillende situaties waarin impeachment wel of niet gerechtvaardigd is, zonder daarbij in politieke discussies te verzanden. Dat alles maakt Impeachment: A Citizen’s Guide een waardevolle toevoeging aan de inmiddels omvangrijke literatuur over impeachment.

1. Zie voor een (zeer) kritische bespreking N.G. Mankiw, ‘Snake-Oil Economics. The Bad Math Behind Trump’s Policies’, Foreign Affairs (98) 2019, afl. 1, p. 176-180.
2. J.T.J. van de Riet, ‘Een voortzetting van de politiek met andere middelen? (II) Ambtsmisdrijven en ministeriële verantwoordelijkheid’, NOVUM (39) 2018, afl. 5, p. 12-15, hier p. 13-14.
3. Kritisch besproken door [J. Astill], ‘Trumpectomy’, The Economist 14 juli 2018, p. 40.
4. Een en ander is gevonden via een simpele zoekopdracht ‘impeachment’ op bol.com.
5. Art. I s. 2 cl. 5 U.S. Const.
6. Art. I s. 3 cl. 6 U.S. Const.
7. Art. II s. 4 U.S. Const.
8. Art. II s. 4 U.S. Const. 9
9. S. Rohde, ‘“A Republic or a Monarchy?” A Citizen’s Guide to Impeachment’, Los Angeles Review of Books 15 november 2018.
10. B. den Hond, ‘Vernietigend, maar niet veroordelend’, Trouw 19 april 2019, p. 4.
11. Een punt dat hij overigens graag mag herhalen; zie bijv. R. Goodman, ‘Q&A with Cass Sunstein on “Impeachment: A Citizen’s Guide”’, Just Security 23 oktober 2017, antwoord 2.