Een discretionair dilemma: de discretionaire bevoegdheid als politiek pressiemiddel

Geschreven door Jurian Bos op 16-03-2019

Geen onderwerp beheerste het nieuws in 2018 meer dan het kinderpardon. Haast dagelijks was de regeling onderwerp van gesprek in talkshows en kranten. Bepalend hierin was de rol van de desbetreffende kinderen zelf. Velen van deze schrijnende gevallen kregen de spotlights op zich gericht, met in het bijzonder de uit Armenië afkomstige tieners Lili en Howick die door een gigantisch mediaoffensief haast tot BN’ers werden gebombardeerd. Nadat dit duo wekenlang het nieuws beheerste, leidde de beslissing van staatssecretaris Harbers om in dit geval gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid zelfs tot een ‘breaking’ op de NOS-site.(1) Harbers gaf het niet openlijk toe, maar het had er alle schijn van dat hij was gezwicht onder de druk van de media en de samenleving die zich collectief achter de broer en zus had geschaard. Het besluit van de staatssecretaris leverde hem naast lof daarom ook de nodige kritiek op, waaronder uit de hoek van de IND. Na een nieuwe hervorming van het kinderpardon begin dit jaar werd deze veelbesproken discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris overgeheveld naar het IND zelf. De vraag is echter of dit de juiste oplossing, of slechts de verschuiving van een dieper geworteld probleem is.

De oorsprong van het ‘kinderpardon’

De aanloop naar een generaal kinderpardon was lang. Al in het begin van de 20de eeuw werden enkele gevallen uitgelicht van inmiddels ingeburgerde kinderen die het land moesten verlaten. Zaken zoals die van de toen 13-jarige Sahar en de 18-jarige Mauro leidden tot grote verontwaardiging onder het volk, vooral vanwege de laconieke wijze waarop politiek Den Haag ermee om leek te gaan. Het beruchte ‘briefje van Bleker’, waarbij de staatssecretaris Mauro die op het punt stond teruggestuurd te worden naar Angola, ‘compensatie’ wilde aanbieden door hem mee te vragen naar een wedstrijd van PSV, viel bij vrijwel alle Nederlanders niet in goede aarde. Deze maatschappelijke druk leidde begin 2013 uiteindelijk tot een eerste versie van de regeling langdurig verblijvende kinderen (het kinderpardon), waarbij langdurig in Nederland verblijvende kinderen en alleenstaande minderjarige vreemdelingen, onder voorwaarden in aanmerking konden komen voor een verblijfsvergunning.(2) Deze voorwaarden waren niet licht. De minderjarige asielzoeker in kwestie moest, na een aanvraag voor verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd te hebben ingediend, minstens vijf jaar in Nederland hebben verbleven, zich niet hebben onttrokken aan de meldplicht, en alle andere lopende procedures laten vallen. Tevens voerde de regeling nog een zestal ‘contra-indicaties’ aan, waarbij de IND de vergunning niet zou verlenen. Deze varieerden van ‘gevaar voor de openbare orde’ tot ‘het niet kunnen aantonen van de identiteit of nationaliteit’. Van de 1.360 aanvragen die er tot 2015 werden ingediend, werden er daarom slechts 100 toegewezen.(3) Voor de talloze kinderen en hun gezinnen die hiermee hun Nederlandse droom uiteen zagen spatten bestond er nog maar één vangnet: de discretionaire bevoegdheid van de staatssecretaris. Deze bevoegdheid, die niet expliciet is geregeld in de wet, bood de staatssecretaris de mogelijkheid zogeheten ‘schrijnende gevallen’ die net niet voldeden aan de eisen voor een verblijfsvergunning, deze vergunning toch aan te bieden. Een goed uitgangspunt, waaraan een groot probleem kleeft. Want hoe wordt ‘een schrijnend geval’ immers gedefinieerd?

Politiek pressiemiddel

Dit grijze gebied leidt al jarenlang tot discussie, aangezien er nooit een heldere definitie voor is ontstaan. Basisschoolklassen en buurtverenigingen maakten zich de afgelopen jaren hard voor diverse asielzoekers die dreigden het land uitgezet te worden. Vanzelfsprekend werden deze acties opgepikt door de media. Kinderen zoals Mauro, Sahar, Lili en Howick waren wekenlang onderwerp van gesprek in de grootste talkshows en kranten. Ook werden ze zelf uitgenodigd om hun verhaal te komen doen, in het geval van Lili en Howick bij Jinek. Tafelpartner Jesse Klaver merkte daar fijntjes op dat hij hoopte dat staatssecretaris Harbers ‘zich heel stoer voelde’. Het was makkelijk scoren voor de fractievoorzitter van GroenLinks, die hiermee zijn steentje bijdroeg aan de maatschappelijke tendens: het niet gebruikmaken van de discretionaire bevoegdheid wordt verdraaid tot een persoonlijke kwestie. Omdat de staatssecretaris tot voor kort de laatste hand had in asielzaken, werd media-aandacht ingezet als politiek pressiemiddel. Dit lukte in de zaak van Lili en Howick: zij kregen immers de door hen felbegeerde verblijfsvergunning. Dat Harbers bezweek onder de maatschappelijke druk betekende een gigantische politieke nederlaag voor het kabinet. De moeder van Lili en Howick bleek immers gelogen te hebben over bepaalde feiten (waaronder haar land van herkomst), en de procedure bijna tien jaar gerekt te hebben in de hoop op een grotere kans op een verblijfsvergunning.(4) Er waren dus meerdere gegronde redenen om de broer en zus af te wijzen, maar het gevoel dat het duo bij veel Nederlanders – waaronder ik – teweeg had gebracht bleek toch doorslaggevend te zijn.

Complexiteit van het asielbeleid

Naar aanleiding van dit debacle wil de VVD de discretionaire bevoegdheid afschaffen.(5) In beginsel een goed idee, het toekennen van de bevoegdheid werd zoals genoemd de laatste jaren steeds meer gestoeld op willekeur; de gevallen die de meeste media-aandacht genereerden maakten grotere kans op een vergunning. Deze situatie creëert daarmee bovendien een ongewenst precedent voor soortgelijke gevallen, die daarmee ook een vergunning zouden moeten krijgen. Aan het afschaffen van de discretionaire bevoegdheid zitten echter wel enkele haken en ogen. Er bestaan simpelweg teveel mogelijkheden in het Vreemdelingenbesluit om alsnog een vergunning toe te kennen. De gehele vreemdelingenwetgeving zou drastisch op de schop moeten om dit mogelijk te kunnen maken. Tevens dient het uiteindelijke doel van de bevoegdheid ook niet uit het oog verloren te worden: naast de gevallen die een dubieuze vergunning verleend kregen, zijn er ook talloze daadwerkelijk ‘schrijnende gevallen’ die gebaat waren bij het besluit van de staatssecretaris. Een volledige afschaffing is daarom dan ook niet wenselijk. De overheveling van de bevoegdheid naar de IND zal echter ook weinig effect hebben. Het probleem zit hem in de kern van de bevoegdheid zelf: zolang er grijze gebieden zijn zullen gevallen als Lili en Howick blijven bestaan. Daarom is een verdere uitwerking nodig, te beginnen met het creëren van een ondubbelzinnige wettelijke bepaling waarin de criteria voor een individueel pardon worden aangegeven.

De rol van de media

Maar ook een helderdere concretisering van het besluit zelf zal deze problematiek niet volledig wegnemen. Hierin zullen immers ook alsnog vage begrippen naar voren komen; want wanneer is een land nou te onveilig om in terug te keren? En wanneer is een kind zodanig geworteld dat terugsturen onredelijk zou zijn? De nadelen van de diverse opties kaarten aan hoe lastig het is om een rechtvaardig asielbeleid te ontwikkelen. Ook de nieuwe regeling die begin 2019 in werking trad biedt nog geen definitieve oplossing. Daarom dient een blik geworpen te worden op een al eerder belicht aspect van het probleem: de beeldvorming door de media. Uiteraard dient er geen censuur te worden toegepast, verhalen als die van Lili en Howick verdienen het immers om gehoord te worden. Het is daarom ook goed dat de media de politiek stevig controleert door middel van dergelijke maatschappijkritiek. Het kantelpunt ligt echter bij een offensief om individuele gevallen hier te houden, ook vanwege het feit dat de volledige waarheid vaak wordt verzwegen. Begin maart leidde het nieuws dat de 9-jarige Nemr (bekend van de documentaire van presentator Tim Hofman) geen kans zou maken op een verblijfsvergunning opnieuw tot collectieve verontwaardiging. De berichtgeving, door onder andere de NOS, bleek echter onjuist: de IND bleek nog helemaal geen nieuwe aanvragen te hebben beoordeeld.(6) De eventuele afwijzing van Nemr is dus allesbehalve zeker. Dergelijke tendentieuze berichtgeving leidt echter wel tot een verkeerd beeld van de IND en het volledige asielbeleid. Hierin schuilt een les voor de media. Bij een onderwerp dat politiek zo gevoelig ligt is voorzichtigheid en zorgvuldigheid geboden, we hebben het immers over de toekomst van honderden kinderen. Aan dit punt lijken veel kranten en talkshows voorbij te gaan, te vaak heeft het belichten van een verhaal de schijn van het exploiteren van verdriet. Het is een treurige constatering dat kinderleed op zulke grote schaal wordt gecommercialiseerd.

De eindbalans

Het kinderpardon is niet zonder reden veelbesproken. Naast de juridische kant brengt de regeling ook een menselijk aspect mee, waarin iedereen zich kan verplaatsen. Dit menselijke aspect zorgt echter wel voor een negatieve twist. Door de spreekwoordelijke ‘maas in de wet’ in de vorm van het grijze gebied dat de discretionaire bevoegdheid met zich meebrengt, wordt er een bewust emotie-offensief ingezet. Dit is vanuit de hoek van de asielzoekers zelf zeer begrijpelijk, maar de impact hiervan dient niet te worden onderschat. Concluderend kan gesteld worden dat iedereen baat heeft bij een heldere uitwerking van de discretionaire bevoegdheid, die de nieuwe regeling van begin 2019 zal moeten aanvullen. Er dient, licht ironisch, een grens getrokken te worden; opdat er geen nieuw ‘mediapardon’ meer volgt.

Terug naar nieuwsoverzicht